Административная и уголовная ответственность. Статья 68 ВдК РФ предусматривает меры административной и уголовной ответственности за нарушения водного законодательства, не конкретизируя их. Лица, виновные в нарушении водного законодательства, несут административную и уголовную ответственность в соответствии с законодательством РФ.
Основной мерой административной ответственности является штраф. Его наложение не освобождает виновных лиц от обязанности устранения допущенных нарушений и возмещения причиненного ущерба.
Кодекс РФ об административных правонарушениях предусматривает следующие составы административных правонарушений. Так, нарушениями правил охраны водных объектов согласно его ст. 8.13 признаются:
нарушение водоохранного режима на водосборах водных объектов, которое может повлечь загрязнение указанных объектов или другие вредные явления;
невыполнение или несвоевременное выполнение обязанностей по приведению водных объектов, их водоохранных зон и прибрежных защитных полос в состояние, пригодное для пользования;
незаконная добыча песка, гравия, глины и иных общераспространенных полезных ископаемых, торфа, сапропеля на водных объектах, осуществление молевого сплава древесины либо нарушение установленного порядка очистки водных объектов от затонувшей древесины и наносов;
нарушение требований к охране водных объектов, которое может повлечь их загрязнение, засорение и (или) истощение, за исключением случаев, предусмотренных ст. 8.45 КоАП РФ;
загрязнение ледников, снежников или ледяного покрова водных объектов либо загрязнение водных объектов, содержащих природные лечебные ресурсы или отнесенных к особо охраняемым водным объектам, местам туризма, спорта и массового отдыха, отходами производства и потребления и (или) вредными веществами, а равно захоронение вредных веществ (материалов) в водных объектах.
Административная ответственность наступает в соответствии со ст. 8.14 КоАП РФ за нарушения правил водопользования при заборе воды без изъятия воды и при сбросе сточных вод в водные объекты, добыче полезных ископаемых, торфа, сапропеля на водных объектах, а равно при возведении и эксплуатации подводных и надводных сооружений, при осуществлении рыболовства, судоходства, прокладке и эксплуатации нефтепроводов и других продуктопроводов, при проведении дноуглубительных, взрывных и иных работ либо при строительстве или эксплуатации дамб, портовых и иных сооружений.
Нарушение правил эксплуатации водохозяйственных или водоохранных сооружений и устройств ст. 8.15 КоАП РФ рассматривает как административное правонарушение.
Уголовный кодекс РФ устанавливает (ст. 250) ответственность за загрязнение вод. Так, загрязнение, засорение, истощение поверхностных или подземных вод, источников питьевого водоснабжения либо иное изменение их природных свойств, если эти деяния повлекли причинение существенного вреда животному или растительному миру, рыбным запасам, лесному или сельскому хозяйству, наказываются штрафом в размере до 80 тыс. руб. или в размере заработной платы или иного дохода осужденного за период до шести месяцев, либо лишением права занимать определенные должности или заниматься определенной деятельностью на срок до пяти лет, либо обязательными работами на срок до 360 ч, либо исправительными работами на срок до одного года, либо арестом на срок до трех месяцев.
Те же деяния, повлекшие причинение вреда здоровью человека или массовую гибель животных, а равно совершенные на территории заповедника или заказника либо в зоне экологического бедствия или в зоне чрезвычайной экологической ситуации, наказываются штрафом в размере до 200 тыс. руб. или в размере заработной платы или иного дохода осужденного за период до 18 месяцев, либо обязательными работами на срок до 480 ч, либо исправительными работами на срок до двух лет, либо принудительными работами на срок до двух лет, либо лишением свободы на тот же срок.
Указанные выше деяния, повлекшие по неосторожности смерть человека, наказываются принудительными работами на срок до пяти лет либо лишением свободы на тот же срок.
Уголовная ответственность наступает и в случае загрязнения морской среды (ст. 252 УК РФ). Загрязнение морской среды из находящихся на суше источников либо вследствие нарушения правил захоронения или сброса с транспортных средств или возведенных в море искусственных островов, установок или сооружений веществ и материалов, вредных для здоровья человека и водных биологических ресурсов либо препятствующих правомерному использованию морской среды, наказывается штрафом в размере до 200 тыс. руб. или в размере заработной платы или иного дохода осужденного за период до 18 месяцев, либо лишением права занимать определенные должности или заниматься определенной деятельностью на срок до пяти лет, либо обязательными работами на срок до 480 ч, либо исправительными работами на срок до двух лет, либо арестом на срок до четырех месяцев.
Те же деяния, причинившие существенный вред здоровью человека, водным биологическим ресурсам, окружающей среде, зонам отдыха либо другим охраняемым законом интересам, наказываются штрафом в размере до 500 тыс. руб. или в размере заработной платы или иного дохода осужденного за период до трех лет, либо принудительными работами на срок до двух лет, либо лишением свободы на тот же срок со штрафом в размере до 40 тыс. руб. или в размере заработной платы или иного дохода осужденного за период до трех месяцев.
Эти же деяния, повлекшие по неосторожности смерть человека, наказываются принудительными работами на срок до пяти лет либо лишением свободы на тот же срок.
Гражданско-правовая ответственность. Статья 69 ВдК РФ предусматривает, что лица, причинившие вред водным объектам, возмещают его добровольно или в судебном порядке.
Детализирует эти нормы ВдК РФ Федеральный закон «Об охране окружающей среды». Так, согласно ст. 77 этого Закона юридические и физические лица, причинившие вред окружающей среде в результате ее загрязнения, истощения, порчи, уничтожения, нерационального использования природных ресурсов, деградации и разрушения естественных экологических систем, природных комплексов и природных ландшафтов и иного нарушения законодательства в области охраны окружающей среды, обязаны возместить его в полном объеме в соответствии с законодательством. Вред окружающей среде, причиненный юридическим лицом или индивидуальным предпринимателем, в том числе субъектом деятельности, на проект которой имеется положительное заключение государственной экологической экспертизы, включая деятельность по изъятию компонентов природной среды, подлежит возмещению заказчиком и (или) юридическим лицом или индивидуальным предпринимателем.
Вред окружающей среде, причиненный юридическим лицом или индивидуальным предпринимателем, возмещается в соответствии с утвержденными в установленном порядке таксами и методиками исчисления размера вреда окружающей среде, а при их отсутствии - исходя из фактических затрат на восстановление нарушенного состояния окружающей среды, с учетом понесенных убытков, в том числе упущенной выгоды.
В соответствии со ст. 78 указанного Закона компенсация вреда окружающей среде, причиненного нарушением законодательства в области охраны окружающей среды, осуществляется добровольно либо по решению суда или арбитражного суда. Определение размера вреда окружающей среде, причиненного нарушением законодательства в области охраны окружающей среды, осуществляется исходя из фактических затрат на восстановление нарушенного состояния окружающей среды, с учетом понесенных убытков, в том числе упущенной выгоды, а также в соответствии с проектами рекультивационных и иных восстановительных работ, при их отсутствии - в соответствии с таксами и методиками исчисления размера вреда окружающей среде, утвержденными органами исполнительной власти, осуществляющими государственное управление в области охраны окружающей среды.
На основании решения суда или арбитражного суда вред окружающей среде, причиненный нарушением законодательства в области охраны окружающей среды, может быть возмещен посредством возложения на ответчика обязанности по восстановлению нарушенного со-
480 руб. | 150 грн. | 7,5 долл. ", MOUSEOFF, FGCOLOR, "#FFFFCC",BGCOLOR, "#393939");" onMouseOut="return nd();"> Диссертация - 480 руб., доставка 10 минут , круглосуточно, без выходных и праздников
Панова Елена Анатольевна. Юридическая ответственность за нарушения водного законодательства в России: диссертация... кандидата юридических наук: 12.00.06 / Панова Елена Анатольевна; [Место защиты: Моск. гос. юрид. акад.].- Москва, 2009.- 279 с.: ил. РГБ ОД, 61 09-12/827
Введение
Глава 1. Общая характеристика охранительных правоотношений, возникающих в связи с нарушениями водного законодательства
1. Механизм правого регулирования. Роль и значение охранительных водных правоотношений 20
2. Объекты охранительных водных правоотношений 44
3. Субъекты охранительных водных правоотношений 70
Глава 2. Водное правонарушение как основание юридической ответственности
1. Понятие и состав водных правонарушений. Виды водных правонарушений и их классификация 94
2. Водные правонарушения, связанные с загрязнением, засорением, истощением и уничтожением водных объектов 104
3. Водные правонарушения в сфере использования и охраны водоохранных зон и прибрежных защитных полос водных объектов 124
4. Водные правонарушения, посягающие на установленный порядок использования и охраны водных объектов, право собственности и иные общественные отношения в сфере водопользования 131
Глава 3. Формы юридической ответственности за нарушения водного законодательства
1. Уголовная ответственность за нарушения водного законодательства 150
2. Административная ответственность за нарушения водного законодательства 164
3. Гражданско-правовая ответственность за нарушения водного законодательства ^80
4. Дисциплинарная и материальная ответственность за нарушения водного законодательства 204
5. Специальная ответственность за нарушения водного законодательства 220
Заключение 232
Библиография
Введение к работе
Актуальность выбранной темы диссертации
В условиях развития современного общества, одной из наиболее острых проблем, стоящих перед человечеством, является сохранение вод, которые являются важнейшим компонентом окружающей природной среды, возобновляемым, ограниченным и уязвимым природным ресурсом, используемым и охраняемым в Российской Федерации как основа жизни и деятельности народов, проживающих на ее территории, и обеспечивающим экономическое, социальное, экологическое благополучие населения, существование животного и растительного мира.
На территории России сосредоточено большое количество водных объек-тов. По общим запасам пресной воды Россия занимает второе место в мире после Бразилии, около 26 % мировых запасов озерной пресной воды сосредоточено в озере Байкал ". Вместе с тем, можно констатировать, что их состояние постепенно ухудшается, особенно это касается поверхностных водных объектов. По данным Государственных докладов о состоянии и об охране окружающей среды Российской Федерации, а также Государственного доклада о состоянии и использовании водных ресурсов Российской Федерации большинство поверхностных водных объектов на протяжении многих лет оцениваются как «загряз-ненные» и «грязные» . К наиболее загрязненным относятся такие реки, как
Государственный доклад о состоянии и об охране окружающей среды Российской Федерации в 2006 г. С. 12 // Справочная правовая система «Консультант Плюс».
2 На основе статистической обработки данных гидрохимической сети наблюдений Росгидромета проведена оценка загрязнения вод, в соответствии с классификацией степени загрязненности воды, т.е. условное разделение всего диапазона состава и свойств поверхностных вод, находящихся под антропогенным воздействием, на различные интервалы с постепенным переходом от "условно чистой" к "экстремально грязной", разработанной Гидрохимическим институтом Росгидромета с использованием комплексных оценок и 5 классов качества воды: 1-й класс - "условно чистая"; 2-й класс - "слабо загрязненная"; 3-й класс - "загрязненная"; 4-й класс - "грязная"; 5-й класс - "экстремально грязная" // Государственный доклад о состоянии и об охране окружающей среды Российской Федерации в 2006 г., С 17 // Справочная правовая система «Консультант Плюс»; Государственный доклад о состоянии и использовании водных ресурсов Российской Федерации в 2005 г. // Парламентская библиотека, Издательско-полиграфический комплекс НИА-Прнрода. 2006 г.
Волга, Дон, Иртыш, Нева, Обь, Амур и др. И, несмотря на то, что характер загрязнения поверхностных вод остается таким же, как и в прежние годы, а также улучшается качество вод отдельных водных объектов, их общее состояние продолжает постепенно ухудшаться. Так, например, по сравнению с 2005 г., в 2006 г. ухудшилось в целом качество воды реки Амур, резко ухудшалось состояние вод реки Обь (в районе г. Салехард) до класса «экстремально грязная», качество воды реки Колыма (у г. Среднеколымск) до категории «грязная», а также состояние вод на реках Селезневка, Судость, Псел, Ворскла, Самур, Малый Узень, Урал, Илек и озере Чудско-Псковское и др. Если в 2005 г. наблюдалось 5 случаев экстремально высокого загрязнения поверхностных вод, то в 2006 г. на водных объектах зарегистрировано 99 случаев высокого уровня загрязнения вод (концентрации загрязняющих веществ выше 10 ПДК) и 60 случаев экстремально высокого уровня загрязнения (выше 100 ПДК) . Наблюдается также рост количества участков загрязнения подземных вод: в 2003 г.- 4002 , в 2005 г. - 5591, в 2006 г. - 5988. По количеству участков, на которых выявлено загрязнение подземных вод, лидируют Приволжский и Сибирский федеральные округа 5 .
Причины постепенного ухудшения состояния водных объектов разнообразны, но, в основном, они связаны с хозяйственной деятельностью людей. Интенсивное развитие науки и техники, постоянный рост промышленного производства, антропогенная деятельность человека неизбежно ведут к постоянному увеличению объемов водопотребления, истощению, повышению уровня загрязнения и засорения водных объектов, росту количества источников загрязнения. Следствием этого, является деградация водных экосистем, снижение способности воды к самоочище-нию, а также дефицит чистой пресной и, в первую очередь, питьевой воды. В на-
3 Так, например, по состоянию на 2006 г улучшилась от "экстремально грязной" до "загрязненной" характери
стика качества воды р. Волхов выше г. Великий Новгород а также качество воды в большинстве створов р. Ле
на. // Государственный доклад о состоянии и об охране окружающей среды Российской Федерации в 2006 г., С
530-532 // Справочная правовая система «Консультант Плюс».
4
Государственный доклад о состоянии и об охране окружающей среды Российской Федерации в 2006 г.
//Справочная правовая система «Консультант Плюс» (Далее по тексту - Госдоклад).
s Государственные доклады о состоянии и об охране окружающей среды Российской Федерации в 2003,2005,2006 г. // Справочная правовая система «Консультант Плюс».
стоящее время водные объекты не могут компенсировать последствия нарушений, вызываемых хозяйственной деятельностью людей. Они принимают такое количество загрязнений, с которыми естественные процессы самоочищения уже не справляются. Участвуя во всех сферах хозяйственной деятельности, воды являются носителем и, аккумулятором всех загрязнений, поскольку, по словам В.И. Вернадского, «.. .все природные воды, где бы они ни находились, теснейшим образом связаны между собой и представляют единое целое» 6 . Поэтому очевидны те необратимые последствия, к которым может привести загрязнение вод.
Данные официального государственного мониторинга свидетельствуют о том, что причиной многих негативных явлений, происходящих с водными объектами, являются водные правонарушения, а также недостаточно эффективное правовое регулирование отношений, возникающих в связи с совершением этих правонарушений.
Нарушения водного законодательства, достаточно часто, сопряжены с причинением значительного экологического вреда водным объектам, животному и растительному миру, жизни и здоровью человека, и всей окружающей природной среде в целом. При этом основными источниками загрязнения являются: сброс неочищенных сточных вод предприятий промышленности (33 %), особенно связанных с производством и распределением электроэнергии, газа и воды, жилищно-коммунального хозяйства (61%), а также поверхностный сток с неблагоустроенных территорий населенных пунктов и сельскохозяйственных угодий. Так, например, наибольшие сбросы загрязненных сточных вод в 2006 г. имели ГУЛ "Водоканал" г. Санкт-Петербурга - 926,5 млн. куб. м., Люберецкая станция аэрации г. Москвы - 890,0 млн. куб. м., Курьяновская станция аэрации г. Москвы - 862,4 млн. куб. м., МП "Самараводоканал" г. Самары -254,2 млн. куб. м., МП "Нижегородский Водоканал" г. Нижний Новгород -230,0 млн. куб. м. и др. 7 Большое количество правонарушений связано с загряз-
6 Вернадский В.И. Избр. Соч. Т.4. М., 1960. C.I2.
7 Государственный доклад о состоянии и об охране окружающей среды Российской федерации в 2006 г. //
Справочная правовая система «Консультант Плюс».
нением водных объектов нефтью и нефтепродуктами. Так, например: в апреле 2005 г. произошла утечка мазута из емкостей, находящихся на корпусе плавка-зармы, и по предварительным подсчетам в акваторию попало 2,4 т. мазута; в мае 2005 г. при затоплении судна в районе причала портофлота Магаданского морского торгового порта в бухте Нагаева был выявлен разлив нефтепродуктов. По факту нарушения возбуждено административное расследование, по результатам которого, составлен протокол на юридическое лицо (ЗАО "Скорпион") и вынесено постановление о наложении штрафа на сумму 30,0 тыс. руб. 8
Уровень правонарушаемости в сфере использования и охраны водных объектов достаточно высок. Данные официальной статистики свидетельствуют о постоянном росте числа выявляемых и пресекаемых экологических правонарушений в этой сфере. Так, за период с 2000 г. по 2006 г., число выявленных прокурорами нарушений законов в сфере экологии увеличилось в 3,6 раза (с 56438 в 2000 г. до 205548 в 2006 г.). За последний год этот прирост составил 57,4 %. Наибольшее количество нарушений, как и в предыдущие годы, выявлено прокурорами в сфере охраны земли, вод, атмосферного воздуха. Количество нарушений в данной сфере за период с 2000 г. по 2006 г. выросло в 4 раза - с 35491 (2000 г.) до 142239 (2006 г.), за последний год - на 58,3 %. Только в Волжском регионе в 2006 г. прокуратурой по фактам сброса неочищенных сточных вод предъявлено 264 иска, из них 228 уже рассмотрены и удовлетворены. Всего в результате осуществления государственного контроля за использованием и охраной водных ресурсов выявлено: 1) в 2003 г. -24088 нарушений, в том числе 6567 нарушений условий и требований, установленных разрешительными (правоустанавливающими) документами, выявлено административных правонарушений, непосредственно посягающих на водные объекты (ст. 8.12-8.16 КоАП РФ) - 6432; 2) в 2005 г. - 14093 нарушения, рассмотрено административных дел - 6168, привлечено к административной ответственности - 5868 лиц; 3) в 2006 г. - 12662 нарушения, привлечено к административной ответственности -7371 лицо. Количество зарегистрированных преступлений, посягающих на водные
Государственный доклад о состоянии и об охране оь-ружающеіі среды Российской Федерации в 2006 г. С. 451 // Справочная правовая система «Консультант Плюс».
объекты, также выросло: с 13 (1997г.) до 64 (2006 г). Вместе с тем, наблюдаются качественные изменения характера противоправных посягательств, происходит повышение их общественной опасности, расширение среды распространения противоправных посягательств. В Докладе о результатах и основных направлениях деятельности на 2008-2010 г.г. 9 подчеркивается, что на современном этапе развития, увеличение нарушений является одной из основных проблем в области природопользования и охраны окружающей среды. Таким образом, ухудшение состояния водных объектов, обусловленное, в том числе, ростом числа правонарушений, свидетельствует о необходимости совершенствования правовых средств, направленных на сохранение водных объектов и их рациональное использование.
В сложившихся условиях, институт юридической ответственности выступает одним из наиболее действенных средств борьбы за сохранение водных объектов. Однако, в настоящее время, можно констатировать, что правовое регулирование ответственности за нарушения водного законодательства не эффективно. Усугубление ситуации, во многом, объясняется распадом прежней системы охраны природы и медленным становлением новой, постоянной реорганизацией системы органов, осуществляющих управление и контроль в области охраны и использования окружающей природной среды и водных объектов, а также низким уровнем профессиональной подготовки специалистов. Так, например, в проливе Лихачева Охотского моря 8 июля 2005 г. перевернулось судно - самоходный плашкоут СПП-13, принадлежащий ФГУП "Охотский морской рыбный порт". Вокруг судна было зафиксировано нефтяное пятно общей площадью около 1 кв. км. По данному факту было возбуждено административное расследование, дело передано в производство в Управление Росприроднад-зора по Магаданской области. Однако на уровне рассмотрения дела в суде по иску Магаданской спецморинспекции в силу ряда процессуальных упущений
* Доклад о результатах и основных направлениях деятельности на 2008-2010 годы Министерства природных ресурсов Российской Федерации (Федеральная служба по надзору в сфере природопользования, Федеральное агентство по недропользованию, Федеральное агентство лесного хозяйства, Федеральное агентство водных ресурсов) 2007 года //Справочная правовая система «Консультант Плюс».
расследования дело было закрыто без рассмотрения, В ходе прокурорских проверок часто устанавливаются грубые нарушения действующего законода-тельства на всех стадиях производства по делам об административных правонарушениях со сторон лиц, реализующих полномочия по привлечению виновных лиц к административной ответственности. Имеют место ошибки при квалификации содеянного. Не соблюдаются процедура оформления протоколов и постановлений, сроки и порядок рассмотрения дел. Не на должном уровне ведется контроль за уплатой штрафов, назначенных по результатам их рассмотрения. Однако, даже при наличии недостаточно эффективного правового регулирования отношений, связанных с совершением правонарушений в области охраны и использования водных объектов, в 2005 г. только по Дальневосточному федеральному округу сумма предотвращенного экологического ущерба, в целом, составила 969112,8 тыс. руб. Предъявлено исков нарушителям природоохранного законодательства на сумму 1432840,669 тыс. руб., из них взыскано 35012,11 тыс. руб. Поэтому, несмотря на выявленные теоретические и практические проблемы, в ходе анализа правового регулирования института ответственности за нарушения водного законодательства, он выступает одним из наиболее эффективных средств борьбы за сохранение водных ресурсов.
Ухудшение состояния водных объектов Российской Федерации в результате совершения водных правонарушений, необходимость совершенствования водоохранного законодательства с целью формирования адекватного эффективного института юридической ответственности за нарушения водного законодательства, а также отсутствие современного комплексного исследования института юридической ответственности за совершение водных правонарушений обусловили актуальность теоретического исследования по обозначенной теме.
Степень разработанности правовых проблем. Для юридической науки проблемы юридической ответственности являются одними из основных. Они исследовались в работах С.С. Алексеева, М.М. Агаркова, С.Н. Братуся,
Государственный доклад о состоянии и об охране окружающей среды Российской Федерации в 2005 г. // Справочная правовая система «Консультант Плюс».
И.А. Гурвича, О.С. Иоффе, И.С. Самощенко, Б.М. Лазарева, О.Э. Лейста, М.Х. Фарукшина, М.Д. Шаргородского и других ученых.
Их работы затрагивают различные аспекты юридической ответственности: общее понятие, содержание, основания, субъекты, виды юридической ответственности, проблемы вины как субъективного основания ответственности и обоснование так называемой объективной (безвиновной) ответственности, и т.д. По некоторым из этих аспектов, в отечественной науке, нет единого мнения, несмотря на существующее единство взглядов по ряду основных теоретических вопросов. К настоящему времени проделана значительная работа по исследованию этой важной правовой категории, но остается еще много нерешенных и дискуссионных вопросов.
Проблемы ответственности за экологические правонарушения и отдельные ее формы, и виды исследовались СБ. Байсаловым, С.А. Боголюбовым, М.М. Бринчуком, Р.К. Гусевым, О.Л. Дубовик, Б.В. Ерофеевым, И.О. Красновой, О.И. Крассовым, О.С. Колбасовым, В.Л. Мунтяном, В.В. Петровым, Б.Г. Розовским, Л.А. Тимофеевым, Ю.С. Шемшученко, В.Н. Яковлевым и многими другими. Проблемы ответственности за нарушение водного законодательства, рассматриваются в трудах СБ. Байсалова, Т.Г. Калиниченко, О.С. Колбасова, Д.О. Сивакова, Л.А. Тимофеева и других ученых.
Некоторые проблемы охраны вод отражены в диссертационных исследованиях: Колбасов О.С. «Проблемы совершенствования советского водного законодательства» (1968 г.); Пашков М.А. «Вопросы правовой охраны поверхностных вод» (1973 г.); Каверин A.M. «Правовая охрана вод от загрязнения и регулирование сброса сточных вод» (1974 г.); Плешаков A.M. «Уголовно-правовая борьба с экологическими преступлениями» (1994); Культелеев СТ. «Проблемы ответственности за водные правонарушения» (1981 г.) и Белякова СР. «Правовая охрана вод Волжского бассейна» (2003 г), Романова О.А. «Правовая охрана поверхностных вод от загрязнения в Российской Федерации» (2008 г.).
Данное диссертационное исследование содержит анализ действующего за-
конодательства в области ответственности за нарушения водного законодательства, и конкретные предложения по совершенствованию правовых норм и практики их применения. При этом отдельного углубленного методологического исследования института ответственности за нарушения водного законодательства в российской правовой науке в последние годы не проводилось.
Объект и предмет диссертационного исследования: объектом исследования являются водные отношения, а также общественные отношения, которые возникают в связи с совершением правонарушений в сфере использования и охраны водных объектов в Российской Федерации; предмет составляют комплекс правовых норм, регулирующих ответственность за нарушение водного законодательства Российской Федерации, теоретические разработки и практика применения нормативных актов, направленных на регулирование общественных отношений в области использования и охраны водных ресурсов.
Цель и задачи настоящего исследования. Цель настоящего исследования состоит в том, чтобы на основе комплексного изучения правовых норм, регулирующих отношения в рассматриваемой сфере, а также результатов правоприменительной практики, оценить состояние и эффективность современного института ответственности за нарушения водного законодательства и раскрыть пути его дальнейшего совершенствования.
Для достижения данной цели необходимо решить следующие задачи:
дать оценку сложившейся неблагоприятной экологической ситуации, оказывающей негативное воздействие на состояние водных ресурсов;
рассмотреть правовой механизм регулирования, определить место и роль в нем охранительных водных правоотношений; изучить действующие законодательные и иные нормативно-правовые акты Российской Федерации, регулирующие правовой режим водных объектов, их использование и охрану, а также вопросы ответственности за нарушения водного законодательства, и раскрыть проблемы, связанные с их применением;
проанализировать правовые режимы водных объектов;
исследовать понятие и основание юридической ответственности за нару-
шение водного законодательства, а также представить новую классификацию правонарушений, связанных с посягательством на водные объекты;
изучить и выявить особенности форм и видов (мер) юридической ответственности, а также исследовать и проанализировать правоприменительную, судебную практику, связанную с нарушениями водного законодательства;
обосновать конкретные предложения по совершенствованию российского законодательства в целях повышения эффективности применения мер юридической ответственности за нарушения водного законодательства, а также предотвращения их совершения.
Методологической основой диссертационного исследования являются всеобщие философские методы (диалектика и метафизика), общенаучные методы (сравнение, абстрагирование, анализ, синтез, индукция и дедукция, логический и исторический метод), а также частнонаучные, или специальные для правовых наук методы исследования - формально-юридический, сравнительно-правовой и др.
Диссертационное исследование исходит из необходимости учета циклов и состояний равновесия экосистем, особых свойств водных объектов и окружающей среды в целом, тесной связи человека и окружающей среды, а также принимает во внимание административно-правовой и гражданско-правовой методы правового регулирования общественных отношений, связанных с применением различных видов ответственности.
Исследованные материалы законодательной и правоприменительной практики послужили основой формирования исходных положений для разработки методики исследования и получения эмпирических данных, характеризующих ответственность за нарушение водного законодательства.
Теоретическая и эмпирическая основа диссертационного исследования. Эмпирической базой исследования послужили данные официальной статистической отчетности о работе специально уполномоченных исполнительных органов государственной власти, материалы судебной практики, органов прокуратуры и иных правоохранительных органов, государственные доклады о со-
стоянии и об охране окружающей среды, государственный доклад о состоянии и использовании водных ресурсов Российской Федерации, а также материалы доклада о результатах и основных направлениях деятельности на 2008-2010 годы Министерства природных ресурсов Российской Федерации (2007 г.).
Основной теоретической базой для исследования послужили труды ученых в области конституционного права и общей теории права: С.С. Алексеева, Е.М. Дерябиной, О.Е. Кутафина, Е.И. Козловой, Н.И. Матузова, А.В. Малько, М.Н. Марченко, Л.А. Морозовой, Т.Н. Радъко, Ю.К. Толстого, а также экологического и природоресурсного права: СБ. Байсалова, С.А. Боголюбова, М.М. Бринчука, Г.Е. Быстрова, Р.К. Гусева, О.Л. Дубовик, Б.В. Ерофеева, Н.Г. Жаворонковой, А.Э. Жалинского, Э.Н. Жевлакова, Ю.Г. Жарикова, И А. Иконицкой, Т. Г. Калиниченко, О.С. Колбасова, И.О. Красновой, О.И. Крассова, Ю.И. Ляпунова, В.Л. Мунтяна, Б.В. Петрова, Т.В. Петровой, Б.Г. Розовского, И.С. Самощенко, Д.О. Сивакова, ЛА. Тимофеева, М.Х. Фа-рукшина, Г.В. Чубукова, Ю.С. Шемшученко, В.Н. Яковлева и д.р. Для полноты исследования были изучены работы по проблемам уголовного, административного, трудового и гражданского права и других отраслей права, следующих ученых: Б.Т. Базылева, Ю.И. Гревцовой, К.Н. Гусова, Б.В. Здравомыслова, О.С. Иоффе, Ю.М. Козлова, В.М. Лебедева, Л.А. Лунца, Н.С. Малеина, В.М. Манохина, М.Г. Масевич, П.Е. Недбайло, И.Б. Новицкого, Б.Г. Пугинско-го, А.И. Рарога, А.П. Сергеева, ЕА. Суханова, Л.А. Сыроватской, В.А. Тарханова, В.Н. Толкуновой, Ю.К. Толстого, ЕА. Флейшиц, М.Д. Шаргородского и других.
Комплексному анализу подвергнуты практика применения мер юридической ответственности за нарушения водного законодательства и статистическая отчетность о нарушениях водного законодательства.
Изученные работы послужили основой для проведенного в диссертационном исследовании анализа юридической ответственности в области охраны окружающей среды, в том числе ответственности за нарушения водного законодательства и способствовали выработке конкретных предложений по совер-
шенствованиго правовых норм, устанавливающих ответственность за нарушения водного законодательства.
Научная новизна исследования. Научная новизна исследования состоит в том, что данная работа представляет собой первое за последние годы самостоятельное комплексное научное исследование проблем правового регулирования ответственности за нарушения водного законодательства России в современных условиях. В работе осуществлен всесторонний анализ этого правового института, намечены пути дальнейшего совершенствования водоохранного законодательства. Работа является продолжением теоретических исследований в рассматриваемой области, проведенных различными авторами в предыдущий период.
На защиту выносятся обладающие новизной или содержащие элементы новизны, следующие положения:
В целях повышения экологической, экономической и социальной значимости водных бассейнов и обитаемых в них биоресурсов, как неотъемлемой части единой экологической системы, повышения эффективности правового регулирования управленческих, охранительных и иных водных правоотношений, а также применения мер юридической ответственности за нарушения водного законодательства, предлагается закрепить в Водном кодексе РФ определение понятия «водный бассейн». Автор предлагает определить «водный бассейн» как исторически и гидрографически сложившееся сосредоточение гидравлически связанных подземных вод и поверхностных вод, впадающих в главную реку входящих в него речных бассейнов, характеризующееся общностью и единством экологических признаков водных объектов и обитающих в них биологических ресурсов.
В связи с невозможностью на практике установить размер вреда, причиненного вследствие уничтожения таких водных объектов, как пруд и обводненный карьер, предлагается разработать методические рекомендации по оценке стоимости водных объектов, являющихся объектами недвижимости.
В ходе диссертационного исследования установлено, что не только управление в области использования и охраны водных объектов может осуществляться по «бассейновому принципу», но и деятельность правоохранительных органов может основываться на том же принципе. Поэтому, предлагается в целях повышения эффективности природоохранной деятельности закрепить в п. 1 ст. 11 Федерального Закона «О прокуратуре Российской Федерации» от 17 января 1992 г. N 2202-1 " принцип создания природоохранных прокуратур на основе метода эколого-территориального объединения поднадзорных водных и земельных территорий по бассейновому принципу.
Аргументирован вывод о том, что материальная конструкция составов, предусмотренных ч. 1 ст. 250, ч. 1 ст. 252 Уголовного кодекса РФ и ч. 5 ст. 8.13 Кодека об административных правонарушениях Российской Федерации, не учитывает, в полной мере, специфические особенности водных объектов. Поэтому, в целях повышения эффективности уголовной и административной ответственности в области охраны и использования водных объектов, предлагается изменить составы правонарушений, предусмотренные ч. 1 ст. 250 УК РФ, ч. Г ст. 252 УК РФ, и ч. 5 ст. 8.13 КоАП РФ, переформулировав их в «усеченные составы» |2 , предусмотрев тем самым, ответственность за противоправные деяния, создающие угрозу наступления последствий.
Установлено, что действующее законодательство Российской Федерации не предусматривает меры юридической ответственности непосредственно за уничтожение (ликвидацию) водных объектов, как элементов окружающей природной среды, хотя оно нередко имеет место на практике. В связи с этим, предлагается установить Водным кодексом РФ запрет на уничтожение водных объектов, изложив ч. I ст. 68 Водного Кодекса РФ в следующей редакции: «Лица, виновные в нарушении водного законодательства, в том числе уничто-
Собрание законодательства Российской Федерации 1995. N 47. ст. 4472. 12 Усеченные составы, или составы опасности содержат законодательную характеристику объективной стороны путем описания признаков не только действия или бездействия, но и реальной угрозы наступления конкретных общественно опасных последствий, в то время как сами последствия не являются признаками состава (Уголовное право России. Общая часть: Учебник/Отв. ред. д.ю.н. Б.В.Здравомыслов.-М.: Юрист, 1996. С. 105.).
жении водного объекта, несут административную, уголовную ответственность в соответствии с законодательством Российской Федерации», а также необходимо внести соответствующие дополнения в диспозиции ч. 1 ст. 250 и ч. 1 ст. 252 Уголовного кодекса РФ и ч. 5 статьи 8.13 Кодекса об административных правонарушениях РФ.
Исследование показало, что меры уголовной ответственности за водные правонарушения, совершаемые на территории зон экологического бедствия, неадекватны степени их общественной опасности. Поэтому, предлагается ввести часть 4 в ст. 250 Уголовного кодекса РФ, в которой установить уголовную ответственность за уничтожение, загрязнение, засорение, истощение водных объектов, повлекших объявление, в установленном порядке, пострадавшей территории зоной экологического бедствия, затронувших территорию двух и более субъектов Российской Федерации, а также приведших к массовой гибели людей и причинивших существенный вред здоровью человека, животному или растительному миру, рыбным запасам, лесному или сельскому хозяйству, или окружающей среде в целом.
На основе анализа действующего законодательства Российской Федерации было выявлено отсутствие единого комплексного нормативного правового акта, регулирующего порядок установления размеров и границ водоохранных зон и прибрежных защитных полос водных объектов. Поэтому, предлагается принять Постановление Правительства Российской Федерации о водоохранных зонах водных объектов и их прибрежных защитных полосах, в котором урегулировать следующие вопросы: 1) систему и полномочия органов, принимающих решения об установлении размеров и границ водоохранных зон и прибрежных защитных полос водных объектов; 2) порядок установления на местности границ водоохранных зон и границ прибрежных защитных полос водных объектов, в том числе посредством специальных информационных знаков; определить порядок разработки и принятия проектов водоохранных зон; 3) установить круг субъектов, на которых возлагается обязанность поддержания в надлежащем состоянии водоохранных зон и прибрежных защитных полос; 4)
разработать систему государственного контроля за соблюдением порядка установления размеров и границ, а также режима хозяйственной и иной деятельности в пределах водоохранных зон и прибрежных защитных полос.
В результате проведенного исследования было установлено, что почти невозможно определить круг субъектов, виновных в совершении правонарушений, связанных с использованием бесхозяйных гидротехнических сооружений. Поэтому, учитывая потенциальную опасность бесхозяйных гидротехнических сооружений для населения и окружающей среды, необходимо в Федеральном законе «О безопасности гидротехнических сооружений» от 21.07.1997 N 117-ФЗ закрепить обязанность исполнительных органов государственной власти Российской Федерации в области безопасности гидротехнических сооружений обеспечивать безопасность, нести расходы по содержанию, проведению ремонта, консервации, ликвидации гидротехнических сооружений, поставленных в соответствии с законодательством Российской Федерации на учет в качестве бесхозяйного имущества вследствие отсутствия собственника гидротехнического сооружения или когда он неизвестен, а также установить ответственность органов государственной власти Российской Федерации в области безопасности гидротехнических сооружений за ее неисполнение.
В работе обосновывается вывод о том, что учесть все последствия и определить размер вреда, причиненного вследствие противоправного деяния в сфере использования и охраны водных объектов, не представляется возможным, а возмещение вреда путем денежной компенсации не позволяет в полном объеме обеспечить реальное возмещение причиненного вреда. В связи с этим, предлагается закрепить в Водном кодексе Российской Федерации принцип приоритета натуральной формы возмещения вреда, причиненного нарушением водного законодательства, то есть реального (полного) восстановления состояния и утраченных защитных, средообразующих и иных функций, полезных природных свойств водного объекта, а также, связанных с ним, других элементов окружающей среды, пострадавших в результате правонарушения.
10. Проведенное исследование дало основание для вывода о существовании недостатков правового регулирования механизма возмещения вреда, причиненного водным объектам, вследствие нарушения водного законодательства: во-первых, обнаружено отсутствие, предусмотренного ч. 1 ст. 69 Водного кодекса РФ и ч. 1 ст. 78 Федерального закона от 10 января 2002 г. № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды», порядка добровольного возмещения вреда; во-вторых, установлено отсутствие норм, обеспечивающих целевой режим использования средств, полученных в порядке возмещения вреда, причиненного водным объектам, вследствие нарушения водного законодательства. Поэтому, предлагается: 1) разработать и закрепить в Водном кодексе РФ порядок добровольного возмещения вреда водным объектам лицом, его причинившим; 2) закрепить в Водном кодексе РФ обязанность целевого использования средств, полученных в порядке возмещения вреда, причиненного водным объектам,
вследствие нарушения водного законодательства, по бассейновому принципу, т.е. обязанность использования указанных средств для финансирования мероприятий по охране и полному восстановлению состояния и утраченных функций, полезных свойств пострадавшего водного объекта и, связанных с ним, других элементов окружающей среды, а также на охрану и развитие иных водных объектов, расположенных на территории бассейнового округа, где произошло правонарушение.
Научно-теоретическое и прикладное значение диссертационного исследования заключается в том, что содержащиеся в ней теоретические и практические рекомендации могут быть использованы в правотворческой деятельности при разработке нового и совершенствовании действующего законодательства, а также в правоприменительной практике.
Теоретические выводы и предложения могут быть использованы в дальнейших исследованиях правовых проблем ответственности за нарушение экологического и природоресурсного, в том числе водного законодательства, а так-
Одннм из основных принципов водного законодательства является регулирование водных отношений в границах бассейновых округов (бассейновый подход) - пункт 9 ст. 3 Водного кодекса РФ.
же в качестве методологической основы.
Апробация и внедрение результатов исследования. Диссертация подготовлена на кафедре аграрного и экологического права Московской государственной юридической академии, где проведено ее обсуждение и рецензирование. Основные положения диссертационного исследования нашли свое отражение в пяти опубликованных научных статьях:
«Несовершенство понятия обособленный водный объект» / Сборник научных трудов «Актуальные проблемы Российского права» выпуск 1, 2005 г., стр. 170-176;
«Административная ответственность за нарушения водного законодательства» / Сборник научных трудов «Актуальные проблемы Российского права» выпуск 2,2005 г., стр. 163-170;
«Специальный правовой режим водоохранных зон водных объектов и зон санитарной охраны источников питьевого водоснабжения» / Черные дыры в российском законодательстве. № 2,2005 г., стр. 316-318;
«Особые меры охраны водных ресурсов в Российской Федерации» / Сборник научных трудов «Актуальные проблемы Российского права» выпуск 1(3), 2006 г., стр. 230-238;
«Специальная ответственность за нарушения водного законодательства России» // Сборник научных трудов «Актуальные проблемы Российского права» выпуск 2 (5), 2007 г. стр. 257-265.
Структура диссертации обусловлена объектом, предметом, целью и задачами исследования и состоит из введения, трех глав, включающих 13 параграфов, заключения и библиографии.
Механизм правого регулирования. Роль и значение охранительных водных правоотношений
Правовые отношения являются одной из фундаментальных категорий теории государства и права, а также отраслевых юридических наук, и вместе с тем одной из самых сложных и дискуссионных. Сущность правоотношений исследуется в работах таких авторов как: Ю.К. Толстого 4, И. Сабо ь, М.Н. Марченко, Е.М. Дерябиной б, Т.Н. Радько 17, Л.А. Морозовой 18, О.В. Мартышина 19, С.С. Алексеева 20, Н.И. Матузова, А.В. Малько и др.
Наиболее дискуссионным вопросом является понятие правоотношения. Правоотношения представляют собой разновидность общественных отношений, наряду с экономическими, политическими, моральными, духовными и другими. В юридической литературе существуют многочисленные определения понятия «правоотношение», однако наиболее распространено определение, в соответствии с которым правоотношение понимается как урегулированное нормами права общественное отношение, участники которого являются носителями субъективных прав и юридических обязанностей, охраняемых и гарантируемых государством. Традиционно, в состав правоотношения включают объект, субъект и содержание 22.
Правоотношения, обладая общими родовыми признаками, в тоже время могут быть классифицированы по различным основаниям: в зависимости от выполняв-мых функций (охранительные и регулятивные правоотношения); по характеру обязанностей (пассивные и активные правоотношения 24); в зависимости от количества участвующих в них сторон и характера распределения между ними прав и обязанностей (односторонние, двусторонние и многосторонние правоотношения 25); по степени определенности субъектов (абсолютные, относительные и общие (общерегулятивные) правоотношения), выделяют также частноправовые и публично-правовые правоотношения 7, материально-правовые и процессуальные пра-воотношения и др.
К числу наиболее распространенных относится классификация правоотношений по отраслевому признаку, в соответствии с которым, различаются административные, гражданские, трудовые, экологические, водные и прочие правоотношения. Особый интерес для диссертанта представляют водные правоотношения. Новый Водный кодекс РФ не дает определение водных отношений. «При этом на основе имеющегося терминологического аппарата Кодекса их можно определить как отношения в области изучения, использования, охраны, восстановления водных объектов. В юридической науке отношения, регулируемые водным законодательством, именуются водными правоотношениями» .
Как и любые другие, водные правовые отношения, в свою очередь, также могут быть классифицированы по различным критериям. Так, например, в рамках подотрасли водного права, водные правоотношения могут быть представлены как стандартными видами (правоотношения собственности, охраны водных объектов, водопользования), так и специальными видами правоотношений, которые отражают специфику правового режима водного объекта (например, правоотношения, складывающиеся в области использования территориального моря)3 . По объекту водные правоотношения можно разделить на те, которые складываются в процессе использования и охраны поверхностных водных объектов или подземных водных объектов. Водные правоотношения могут быть материальными, возникающими на основании норм материального права, и процессуальными - на осно-вании процессуальных норм ". Существуют и другие классификации водных правоотношений: по субъекту, по содержанию прав и обязанностей, по сфере использования водного объекта и др. Любой из критериев может стать основным для определенного исследования в зависимости от задачи, на разрешение которой направлены усилия исследователей.
Применительно к теме диссертационного исследования, особое значение приобретает деление водных правоотношений по функциональному назначению: на регулятивные и охранительные. Регулятивное - значит правильное, правомерное правоотношение возникает из правомерных действий субъектов. Оно характеризует обычные, нормальные правовые связи между субъектами и направлено на упо-рядочение и развитие, в данном случае водных правоотношений. Охранительные правоотношения возникают из противоправных деяний, связанных с применением мер государственного принуждения. Возникновение охранительных правоотношений объясняется необходимостью урегулировать отношения, возникающие вследствие неправомерных поступков субъектов. Н.Г. Александров справедливо отмечал, что «нарушение правовой нормы ведет к возникновению между правонарушителем и компетентным органом государства особого (правоохранительного) правоотношения, имеющего целью применение к нарушителю определенной санкции в случае подтверждения неправомерности совершенного действия»34.
Исследуя охранительные правоотношения, возникающие в связи с совершением водных правонарушений, необходимо установить, как появляются эти правоотношения, их роль и место в Механизме правового регулирования.
«Регулировать» - значит упорядочивать что-либо, вводить в определенные рамки, границы. Правовое регулирование выступает инструментом социального управления, призванным упорядочивать общественные отношения, именно в нем заключается основное социальное назначение права. Категория «правовое регулирование» выражает динамическую сущность всей юридической надстройки 5, она характеризует активно-творческую сторону права, отражает процесс превращения его из возможности в действительность 3 .
Объекты охранительных водных правоотношений
Правоотношение, в том числе охранительное, имеет состав, в который входят субъекты, объект и содержание (субъективные права и юридические обязанности участников правоотношений).
Вопрос об объектах правоотношений имеет принципиальное значение, так как «только наличие объекта права вызывает необходимость возникновения и существования самого правоотношения. Отсутствие объекта лишает смысла существование любого правоотношения» 96. «Безобъектных, т.е. ни на что не направленных, ни на что не воздействующих правоотношений быть не может» 97. Этой точки зрения придерживается большинство ученых 98, исследовавших проблемы объекта правоотношения ".
Проблема общего определения понятия «объект правоотношения» принадлежит, в теории права, к одной из наиболее трудных и дискуссионных. В юридической литературе не существует однозначного ответа на вопрос: что представляет собой объект правоотношения. Различные точки зрения по данному вопросу изложены в работах целого ряда авторов: О.С. Иоффе i0, Ю.К. Толстого 01, Т.Н. Радько 02, Н.М. Коркунова шз, Е.Н. Трубецкова 04, Г.Ф. Шершеневича 105, М.М. Агаркова 06 и др. В соответствии с общетеоретическими положениями, общим объектом правового регулирования являются общественные отношения. Но нормы права и складывающиеся на их основе правоотношения опосредствуют не все, а лишь отдельные виды, сферы этих отношений. Поэтому возникает вопрос о том, что же конкретно может быть и фактически выступает объектом разнообразных правоотношений. Различие между объектом права в целом и объектами конкретных правоотношений, возил никающих в результате его действия, заключается в степени конкретизации
Многочисленные теории объекта правоотношения могут быть разбиты на две основные группы. К первой из них следует отнести теории, авторы которых признают множественность объектов правоотношений (так называемые плюралистические теории); ко второй - теории, авторы которых отстаивают единство объекта правоотношения (так называемые монистические теории 109). Можно согласиться с мнением большинства авторов, что именно плюралистический подход реально отражает все существующие правоотношения, и дает возможность показать разнообразие объектов правоотношений. «Все авторы, занимающиеся данными проблемами, сходятся на том, что в самом общем виде объектом правоотношения является: 1) то, по поводу чего возникает и существует правоотношение; 2) то, на что воздействует правоотношение, и 3) то, без чего существование правоотношения теряет смысл» по. Иногда в качестве объекта правоотношения называют интерес его субъектов. «Без заинтересованности субъекты не вступят в правоотношения» . В качестве объекта правоотношения нередко рассматриваются любые жизненные явления, обуславливающие возникновение субъективных прав и юридических обязанностей, а также различные мотивы и виды поведения людей, направленные на удовлетворение их разнообразных жизненных потребностей. Если суммировать все высказывания относительно объектов правоотношений, то можно выделить следующие их виды: 1) предметы материального мира, материальные блага - вещи, предметы природы в их естественном состоянии (водные объекты, земля, леса и т.п.); 2) предметы духовного и интеллектуального творчества - произведения искусства, живописи и др.; 3) личные неимущественные блага - жизнь, здоровье, честь и достоинство человека и др.; 4) поведение участников правоотношений (действия и бездействия); 5) результаты поведения участников правоотношений, т.е. те последствия, к которым приводит то или иное действие или бездействие.
В юридической литературе немало внимания уделяется проблемам исследования объектов экологических правоотношений П4. «В теории экологического права и на практике они включают ту часть материального мира, которая именуется в праве окружающей средой, юридически представленной ее отдельными компонентами - природными объектами либо природными комплексами» П5. То есть объектами правовой охраны выступают компоненты (элементы) окружающей среды, биосферы, или взятые в отдельности, или образующие специфические структуры, например, экосистемы "6. Важно отметить, что, выступая объектами в конкретных экологических правоотношениях, природные объекты юридически и физически индивидуально обособленны 117.
Объектами охранительных водных правоотношений, являются многочисленные водные объекты. Именно водный объект в целом или его часть, определяют специфику, особенности данных правоотношений и помогают выделить их из всей массы охранительных правоотношений, решить вопрос о правильном применении мер юридической ответственности. Речь идет о природных объектах, которые не выделены трудом человека из окружающей среды, т.е. мы имеем в виду воды, находящиеся в окружающей природной среде и сосредоточенные в водных объектах.
Понятие и состав водных правонарушений. Виды водных правонарушений и их классификация
Юридическая ответственность имеет место только при наличии основания, указанного в законе или в ином нормативно-правовом акте. Таковым является правонарушение. Энциклопедический словарь определяет правонарушение в широком смысле слова как антиобщественное деяние, причиняющее вред обществу и караемое по закону 215. В Большом юридическом словаре правонарушение определяется как «родовое понятие, означающее любое деяние, которое на-рушает какие-либо нормы права» . М. Н. Марченко отмечает: «В любом обществе правонарушение - это социальный и юридический антипод правомерного поведения. Существует множество различных определений правонарушения. В обобщенном виде они сводятся к тому, что правонарушение представляет собой виновное, противоправное, наносящее вред обществу деяние праводееспо-собного лица или лиц, влекущее за собой юридическую ответственность» 21?.
Действительно любое правонарушение причиняет вред государственным, общественным, личным интересам и, в конечном счете, правопорядку, который представляет собой основанную на нормах права, такую упорядоченность всех правоотношений, которая выражается в правомерном поведении их участников. Каждое правонарушение имеет ряд характерных признаков, среди которых можно назвать следующие: 1) правонарушение - это всегда определенное деяние (действие или бездействие); 2) один из важных его признаков - противоправность, которая выражается в том, что не любое деяние является правонарушением, а только такое, которое нарушает нормы права; 3) правонарушение совершается лицами деликтоспособными; 4) наличие вины лица, которое совершило противоправное деяние 218, так как не каждое противоправное деяние это правонарушение, например, причинение вреда в силу профессиональных или служеб-ных обязанностей (врачом и т.п.) ; 5) правонарушение связано с причинением вреда государству, физическому или юридическому лицу или создает угрозу его причинения. Указанные признаки являются основными, но не исчерпывающими. Существуют и другие немаловажные признаки правонарушений, которые, вместе с основными, обобщаются в понятии «состав правонарушения». Закон или иной нормативно-правовой акт признает основанием юридической ответственности определенный акт поведения человека, в котором имеются признаки состава правонарушения, предусмотренного конкретной правовой нормой. Деяние человека здесь выступает в качестве реальной действительности, а состав представляет собой юридическое понятие о нем как о правонарушении, которое дается в диспозиции правовой нормы. Понятия «правонарушение» и «состав правонарушения» связаны, так как отражают сущность одного и того же явления - правонарушения, но не являются тождественными. Состав правонарушения - это совокупность обязательных объективных и субъективных признаков, установленных законом гиги иным нормативно-правовым актом, характеризующие деяние как правонарушение 220. Он является не только юридическим основанием привлечения к юридической ответственности, но и условием правильной квалификации правонарушения. Основную сложность, на практике, составляет именно вопрос о квалификации правонарушений, то есть установлении соответствия между признаками индивидуально совершенного деяния и признаками состава правонарушения, описанными в конкретной норме права.
Приведенные выше признаки правонарушений, совершаемых в любой сфере общественных отношений, используются, в том числе, при определении понятия экологического правонарушения, а также правонарушения в области использования и охраны водных объектов. Вопрос о понятии экологического и водного правонарушения заслуживает особого внимания. Вопрос о содержании понятия правонарушения в области охраны окружающей среды неоднократно исследовался в работах М.М. Бринчука, Ю.И. Ляпунова, В.В. Петрова, Э.Н. Жевлакова, В.Н. Яковлева, Б.Ф. Ерофеева, О.Л. Дубовик, И.А. Иконицкой 221., Р.К. Гусева и др. Так, Э.Н. Жевлаков наиболее удачным считает определение экологического правонарушения как общественно опасного, запрещенного законодательством под угрозой наказания (действия или бездействия), направ-ленного на причинение вреда отношениям в сфере экологии. Данное определение дополнил В.Н. Яковлев, включив в состав объекта правонарушения деяния, нарушающие законодательство о рациональном использовании, улучшении и воспроизводстве возобновимых природных ресурсов 224. Похожее определение дает Ю.И. Ляпунов, рассматривающий экологическое правонарушение как предусмотренное законом общественно опасное виновное воздействие на природные ресурсы, выразившееся в их завладении, уничтожении и поврежде-нии. Однако, данные определения ориентированы на наступление последствий и не учитывают фактор возможной угрозы причинения вреда вследствие совершения противоправного посягательства. Поэтому, В.В. Петров, справедливо критикуя данное определение, характеризует этот вид правонарушений, как «виновное, противоправное действие (или бездействие), нарушающее законы об охране природы и причиняющее вред природной среде, здоровью чело-века либо создающее угрозу такого причинения» " Впервые определение понятия экологического правонарушения было сформулировано в ст. 81 Закона РСФСР «Об охране окружающей природной среды» от 19 декабря 1991 г. № 2060-1 227, в соответствии с которым, оно определялось как «виновное, противоправное деяние, нарушающее природоохранительное законодательство и причиняющее вред окружающей природной среде и здоровью человека». Несмотря на несовершенство данной формулировки, она и по сей день принимается за образец определения понятия экологического правонарушения, так как на сегодняшний день оно законодательно не закреплено. Новый ФЗ «Об охране окружающей среды» от 10 января 2002 г. № 7-ФЗ ограничивается только перечислением видов ответственности за нарушение законодательства в области охраны окружающей среды - имущественная, дисциплинарная, административная и уголовная ответственность (ст. 75 Закона).
Исследуя понятие «экологическое правонарушение», следует отметить, что оно, безусловно, представляет собой виновное, противоправное деяние, которое может нарушать нормы не только природоохранительного, но и земельного, водного, лесного и иного природоресурсного законодательства, закрепляющего экологические требования, а также условия договора, порядок его составления, утверждения т.п. Оно нарушает экологический правопорядок и причиняет или создает реальную угрозу причинения вреда окружающей природной среде или здоровью человека либо экологическим правам и интересам граждан и юридических лиц 229.
Уголовная ответственность за нарушения водного законодательства
Уголовная ответственность за нарушения водного законодательства предусмотрена ст. 68 Водного кодекса РФ, в соответствии с которой лица, виновные в нарушении водного законодательства, несут уголовную ответственность в соответствии с законодательством Российской Федерации. Устанавливается уголовная ответственность нормами Уголовного Кодекса РФ 319.
Уголовная ответственность принадлежит к числу фундаментальных понятий права и представляет собой государственно-принудительное воздействие, предусмотренное уголовно-правовой нормой и примененное к лицу, совершившему преступление, обвинительным приговором суда, вступившим в законную силу. Под уголовной ответственностью понимается все уголовно-правовое отношение в целом, то есть урегулированное уголовным законом отношение между лицом, совершившим преступление, и государством в лице правоохранительных органов. Она имеет присущие только ей признаки, совокупность которых отличает уголовную ответственность от других форм ответственности: основание применения - деяние, содержащее все признаки состава преступления; субъект применения - ответственность возлагается только судом от имени государства и только обвинительным приговором, вступившим в законную силу; порядок применения - только в порядке, установленном Уголовно-процессуальным кодексом РФ; круг субъектов на которых она возлагается - только на физическое лицо. Уголовная ответственность включает в себя судимость (за исключением уголовной ответственности без назначения наказания, являющейся исключительным видом уголовной ответственности 320).
По данным Государственного доклада о состоянии и об охране окружающей среды в Российской Федерации в 2006 г. в России наблюдается тенденция устойчивого роста экологических преступлений. За 10 лет (1997 - 2006 гг.) число таких преступлений выросло в 6 раз (только в 2006 г. по сравнению с 2005 г. число экологических преступлений выросло на 25,1% - до 4188), а число лиц совершивших экологические преступления с 2000 г. по 2006 г. выросло в 1,8 раза, а за последний год увеличилось на 22,7%, достигнув 24929. Наиболее высокий уровень экологической преступности фиксировался в Усть-Ордынском автономном округе, Бурятии, Калмыкии, Сахалинской, Ленинградской, Астраханской, Тверской, Волгоградской областях и некоторых других регионах. Количество преступлений, связанных с посягательством на водные объекты, также выросло, например: по ст. 250 УК РФ - с 7 (1997 г.) до 38 (2006 г.); по ст. 252 УК РФ - с 6 (1997 г.) до 26 (2006 г.) Поэтому законодатель, осознавая высокую. степень опасности посягательств на окружающую среду, в том числе и водные ресурсы, заинтересован в совершенствовании уголовной ответственности как одной из наиболее эффективных форм защиты общества от экологических правонарушений.
Охрана окружающей среды является одной из задач, названых УК РФ, наряду с охраной прав и свобод человека и гражданина, собственности, общественного порядка и общественной безопасности, обеспечения мира и безопасности человечества (п. 1 ст. 2 УКРФ). Основанием уголовной ответственности является уголовно наказуемое, виновное общественно опасное деяние (действие или бездействие), которое признается таковым в Уголовном кодексе РФ. С 1 января 1997 г. в новом УК РФ впервые в отдельную главу выделены составы экологических преступлений (Глава 26 УК РФ - «Экологические преступления»). Кодекс впервые вводит термин «экологическое преступление», хотя и не разъясняет это понятие. Однако само появление Главы 26 свидетельствует об осознании государством и обществом опасности антропогенного воздействия, причиняющего ущерб окружающей среде, и подрывающего условия существования человека как вида. Установление уголовной ответственности за экологические преступления является своего рода средством самозащиты общества.
Различные аспекты уголовной ответственности за экологические преступления, их классификации, а также понятие «экологическое преступление» исследовались в работах таких авторов как: В.И. Андрейцев321, Э.Н. Жевлаков322, Ю.И. Ляпунов 323, В.В.Петров 32\ О.Л.Дубовик 325, Н.А. Лопашенко 326, М.А. Лапина 32? и др. Анализ содержания понятия «экологическое преступление» основывается на характеристике таких его черт, как противоправность, общественная опасность и, по сути, оно является разновидностью преступлений, закрепленных в УК РФ. Выделение экологических преступлений обусловлено спецификой объекта и предмета посягательства (предмет - окружающая среда и ее элементы) . Экологическое преступление представляет собой преду- смотренное уголовным законом и запрещенное им под угрозой наказания виновное общественно опасное деяние, посягающие на общественные отношения в области использования и охраны окружающей среды, экологический правопорядок и экологическую безопасность общества.
Одним из элементов окружающей среды, выступающим объектом уголовно-правовой защиты, являются воды. За нарушение водного законодательства лицо может быть привлечено к уголовной ответственности лишь в том случае, если такое правонарушение признано преступлением в соответствии с Уголовным кодексом РФ. Проблемы уголовной ответственности за нарушения водного законодательства исследовались в работах таких авторов как Д.О. Сиваков 329, С.А. Боголюбов330, О.Л. Дубовик331 и др.
Анализируя Уголовный кодекс РФ, следует отметить, что экологическими составами преступлений можно называть лишь те, которые содержатся в главе 26 УК РФ, хотя существуют и иные составы, содержащиеся в других главах. Поэтому, на современном этапе, следует признать некоторую условность классификации преступлений гл. 26 УК РФ. Из них водными преступлениями, т.е. преступлениями, посягающими непосредственно на водный объект 332, являются, пожалуй, только два экологических состава преступлений, предусмотренных ст. 250 и ст. 252 УК РФ. Все иные составы преступлений в этой сфере, содержащиеся, как в главе 26 УК РФ, так и вне ее, на наш взгляд, не могут называться водными преступлениями, во избежание путаницы. Более правильно все преступления, связанные с посягательством на водные объекты, сосредоточенные, как в главе 26 УК РФ, так и, вне ее, именовать - «нарушения водного законодательства, за которые устанавливается уголовная ответственность».
Большое теоретическое и практическое значение имеет разработка научно обоснованной классификации нарушений водного законодательства, за которые устанавливается уголовная ответственность. Она позволит выявить перспективные направления развития природоохранного уголовного законодательства, а практическое ее значение состоит в том, чтобы облегчить для правоприменителя процесс квалификации преступных деяний в данной сфере.
Все преступления, которые посягают или могут посягать на водные объекты, молено классифицировать на группы по различным основаниям. Во-первых, по месту, занимаемому в УК РФ, указанные преступления подразделяются на две группы: 1) преступления, ответственность за которые предусмотрена в главе 26 УК РФ; 2) преступления, составы которых помещены в иные главы УК РФ. К ним, в частности, можно отнести преступление, предусмотренное ст. 281 УК РФ («Диверсия»), ст. 358 УК РФ («Экоцид») и др. Второй критерий разделения указанных преступлений на группы - это непосредственный объект уголовно-правовой защиты 333. Если классифицировать по этому критерию только преступления, предусмотренные главой 26 УК РФ, то можно выделить две группы преступлений. Первую группу составляют специальные экологические составы - это преступления, посягающие непосредственно на общественные отношения по рациональному использованию и охране отдельных элементов окружающей среды.
Статья 130 ВК предусматривает меры административной и уголовной ответственности за нарушение водного законодательства, не конкретизируя их. Лица, виновные в нарушении водного законодательства РФ, несут административную и уголовную ответственность в соответствии с законодательством РФ.
Административная ответственность. Основной мерой административной ответственности является штраф. Штрафы за административные правонарушения налагаются должностными лицами Минприроды РФ в пределах их компетенции, установленной законодательством РФ, на должностных лиц и граждан. Наложение штрафа не освобождает виновных лиц от обязанности устранения допущенных нарушений и возмещения причиненного ущерба.
Кодекс РСФСР об административных правонарушениях предусматривает следующие составы административных проступков.
Нарушение права государственной собственности на воды согласно ст. 47 КоАП представляет собой самовольный захват водных объектов, самовольное водопользование, переуступка права водопользования, а также совершение других сделок, в прямой или скрытой форме нарушающих право государственной собственности на воды.
Статья 57 КоАП предусматривает административную ответственность за нарушение правил охраны водных ресурсов. Состав административного правонарушения в этих случаях выражается в загрязнении и засорении вод, нарушении водоохранного режима на водосборах, вызывающее их загрязнение, водную эрозию почв и другие вредные явления. Кроме того, к этому же составу административного правонарушения относится ввод в эксплуатацию предприятий, коммунальных и других объектов без сооружений и устройств, предотвращающих загрязнение и засорение вод или их вредное воздействие.
Забор воды с нарушением планов водопользования, самовольные гидротехнические работы, бесхозяйственное использование воды (добытой или отведенной из водных объектов), нарушение правил ведения первичного учета количества забираемых из водных объектов и сбрасываемых в них вод и определения качества сбрасываемых вод ст. 59 КоАП рассматривает как нарушение правил водопользования.
Административным проступком считается повреждение водохозяйственных сооружений и устройств, нарушение правил их эксплуатации согласно ст. 60 КоАП.
Уголовная ответственность. Уголовный кодекс РФ устанавливает ответственность за загрязнение вод (ст. 250) и за загрязнение морской среды (ст. 252).
Так, в соответствии со ст. 250 УК загрязнение, засорение, истощение поверхностных или подземных вод, источников питьевого водоснабжения либо иное изменение их природных свойств, если эти деяния причинили существенный вред животному или растительному миру, рыбным запасам, лесному или сельскому хозяйству, наказываются штрафом в размере от ста до двухсот минимальных размеров оплаты труда или в размере заработной платы или иного дохода осужденного за период от одного до двух месяцев, либо лишением права занимать определенные должности или заниматься определенной деятельностью на срок до пяти лет, либо исправительными работами на срок до одного года, либо арестом на срок до трех месяцев.
Эти же деяния, причинившие вред здоровью человека или повлекшие массовую гибель животных, а равно совершенные на территории заповедника или заказника либо в зоне экологического бедствия или в зоне чрезвычайной экологической ситуации, наказываются штрафом в размере от двухсот до пятисот минимальных размеров оплаты труда или в размере заработной платы или иного дохода осужденного за период от двух до пяти месяцев, либо исправительными работами на срок от одного года до двух лет, либо лишением свободы на срок до трех лет.
Такие деяния, повлекшие по неосторожности смерть человека, наказываются лишением свободы на срок от двух до пяти лет.
Эта статья УК РФ устанавливает простой и квалифицированные составы преступления, именуемого «загрязнение вод». Составы преступления определяются в зависимости от обстоятельств совершения уголовного правонарушения и наступивших вредных последствий.
Объективная сторона преступления, предусмотренного ст. 250 УК РФ, охватывает действия или бездействие, выражающиеся в нарушении требований водного законодательства об охране водных объектов. Поверхностные, подземные воды, источники питьевого водоснабжения - предмет данного преступного посягательства.
Последствиями этого уголовного правонарушения являются причинение существенного вреда животному или растительному миру, которое может выразиться в виде заболеваний или гибели водных животных и растений, рыбным запасам и т.д., а также существенного вреда лесному либо сельскому хозяйству.
Квалифицирующими признаками являются наступление последствий: причинение вреда здоровью человека, массовая гибель животных или причинение по неосторожности смерти человеку. К числу этих же признаков относится совершение деяния в зоне экологического бедствия, или в зоне чрезвычайной экологической ситуации, или на территории заповедника или заказника.
Субъективная сторона преступления выражается в форме косвенного умысла. Лицо осознает противоправность действий, которые оно совершает, однако допускает наступление вредных последствий или безразлично относится к их наступлению. По отношению к такому последствию, как смерть человека, субъективная сторона выражается в виде неосторожности.
Уголовная ответственность наступает и в случае загрязнения морской среды (ст. 252 УК). Загрязнение морской среды из находящихся на суше источников либо вследствие нарушения правил захоронения или сброса с транспортных средств или возведенных в море искусственных сооружений веществ и материалов, вредных для здоровья человека и живых ресурсов моря либо препятствующих правомерному использованию морской среды, наказывается штрафом в размере от двухсот до пятисот минимальных размеров оплаты труда или в размере заработной платы или иного дохода осужденного за период от двух до пяти месяцев, либо лишением права занимать определенные должности или заниматься определенной деятельностью на срок до пяти лет, либо исправительными работами на срок до двух лет, либо арестом на срок до четырех месяцев.
Те же деяния, причинившие существенный вред здоровью человека, животному или растительному миру, рыбным запасам, окружающей среде, зонам отдыха либо другим охраняемым законом интересам, наказываются лишением свободы на срок до трех лет со штрафом в размере от пятидесяти до ста минимальных размеров оплаты труда или в размере заработной платы или иного дохода осужденного за период до одного месяца.
Деяния, предусмотренные ч. 1 и 2 ст. 252 УК, повлекшие по неосторожности смерть человека, наказываются лишением свободы на срок от двух до пяти лет.
Предмет этого преступления - морская среда, к которой относятся внутренние морские воды, территориальные море Российской Федерации и живые ресурсы моря.
Объективная сторона преступления выражается в действиях по сбросу загрязняющих веществ с судна, захоронению неотработанного ядерного топлива, сливу в морскую среду нефтепродуктов и др. и в бездействии, которое может выразиться в непринятии мер по предотвращению сброса загрязняющих веществ, и т.д.
Существенный вред здоровью человека выражается в причинении вреда любой степени тяжести. Существенный вред животному или растительному миру, рыбным запасам предполагает массовую гибель рыбы, морских млекопитающих и иных морских животных, морских организмов и растений и т.п.
Преступление признается оконченным либо с момента наступления вредного последствия, т.е. загрязнения морской среды, либо с момента наступления указанных в них последствий, выразившихся в причинении существенного ущерба. Субъективная сторона преступления выражается в форме косвенного умысла. Что же касается смерти человека, то - в неосторожности.
Гражданско-правовая ответственность. Статья 131 ВК предусматривает, что граждане и юридические лица, причинившие ущерб водным объектам, возмещают его добровольно либо по решению суда или арбитражного суда в соответствии с методиками исчисления ущерба, причиненного водным объектам, а при их отсутствии - по фактическим затратам на восстановление водных объектов с учетом понесенных убытков, в том числе упущенной выгоды.
Эта статья ВК дублирует норму, предусмотренную в ст. 87 Закона РСФСР «Об охране окружающей природной среды», согласно которой вред, причиненный окружающей природной среде в результате экологического правонарушения, возмещается добровольно либо по решению суда или арбитражного суда в соответствии с утвержденными в надлежащем порядке таксами и методиками исчисления размера ущерба, а при их отсутствии - по фактическим затратам на восстановление нарушенного состояния окружающей природной среды с учетом понесенных убытков, в том числе упущенной выгоды.
Таким образом, размер ущерба, причиненного водным объектам, исчисляется по специальным методикам или по фактическим затратам на восстановление водных объектов с учетом понесенных убытков в полном объеме.
В настоящее время разработаны и утверждены нормативно-методические документы, на основе которых исчисляется размер ущерба, причиненного водным объектам. Например, Методика подсчета убытков, причиненных загрязнением морской среды в экономической зоне СССР, утвержденная Минводхозом СССР, Минрыбхозом СССР (1987 г.); Методика исчисления размера ущерба от загрязнения подземных вод, утвержденная приказом Госкомэкологии РФ, Минприроды РФ, Минфина РФ 11 февраля 1998 г., 31 мая, 1 июня 1999 г.
Иски о возмещении ущерба, причиненного водным объектам в результате нарушения водного законодательства РФ, вправе предъявлять органы Минприроды РФ, органы санитарно-эпидемиологического надзора Минздрава РФ.
Суммы возмещения ущерба, взыскиваемые по решению суда или арбитражного суда, перечисляются в федеральный бюджет или бюджеты субъектов РФ в установленном порядке и расходуются на восстановление водных объектов.
Статья 132 ВК признает сделки, совершенные с нарушением водного законодательства РФ, недействительными. Недействительная сделка не влечет юридических последствий, за исключением связанных с ее недействительностью, и недействительна с момента ее совершения. Последствия недействительности сделки предусмотрены в ст. 167 ГК.
В случае нарушения закрепленных законом правил рационального использования вод, невыполнения установленных мер по их охране наступает юридическая ответственность - административная, уголовная, гражданско-правовая (материальная) и иная.
Нормы Водного кодекса РФ не содержат перечня водных нарушений и имеют отсылочный характер. Согласно ст. 130 лица, виновные в нарушении водного законодательства РФ, несут административную и уголовную ответственность в соответствии с законодательством РФ.
Административная ответственность в виде штрафа наступает по нормам Кодекса РСФСР об административных правонарушениях (ст. 47, 57- 60).
Штрафы налагаются должностными лицами специально уполномоченного государственного органа управления использованием и охраной водного фонда за следующие виды водных нарушений:
Самовольный захват водных объектов, самовольное водопользование, переуступку права водопользования, а также совершение других сделок, в прямой или скрытой форме нарушающих право государственной собственности на воды;
Загрязнение и засорение вод, нарушение водоохранного режима на водосборах, вызывающее их загрязнение, водную эрозию почв и другие вредные явления;
Ввод в эксплуатацию предприятий, коммунальных и других объектов без сооружений и устройств, предотвращающих загрязнение и засорение вод или их вредное воздействие;
Забор воды с нарушением планов водопользования, самовольное производство гидротехнических работ, бесхозяйственное использование воды (добытой или отведенной из водных объектов), нарушение правил первичного учета количества забираемых из водных объектов и сбрасываемых в них вод и определения качества сбрасываемых вод;
Повреждение водохозяйственных сооружений и устройств, нарушение правил их эксплуатации;
Невыполнение лицами командного состава судна или другого плавучего средства обязанностей по регистрации в судовых документах операций с вредными для здоровья людей или живых ресурсов моря веществами и смесями.
Уголовная ответственность предусмотрена нормами Уголовного кодекса РФ за следующие экологические преступления в сфере охраны вод:
Загрязнение, засорение, истощение поверхностных или подземных вод, источников питьевого водоснабжения либо иное изменение их природных свойств (ст. 250);
Загрязнение морской среды из находящихся на суше источников либо вследствие нарушения правил захоронения или сброса с транспортных средств или возведенных в море искусственных сооружений веществ и материалов, вредных для здоровья людей и живых ресурсов моря либо препятствующих правомерному использованию морской среды (ст. 252).
Разграничение таких нарушений водного законодательства как загрязнение, засорение, истощение вод, наказуемых в уголовном порядке, и подобных же административных проступков осуществляется по квалифицирующим признакам состава преступления - причинению существенного вреда, совершению этих деяний на территории заповедника, заказника, в зоне экологического бедствия или чрезвычайной экологической ситуации и др.
В соответствии с Постановлением Пленума Верховного Суда РФ «О практике применения законодательства об ответственности за экологические правонарушения» эксплуатация промышленных, сельскохозяйственных, коммунальных и других объектов с неисправными очистными сооружениями, отключение очистных сооружений и устройств, нарушение правил транспортировки, хранения, использования минеральных удобрений и препаратов, иные действия, повлекшие загрязнение водоемов и водных источников и причинившие существенный вред животному или растительному миру, рыбным запасам, лесному или сельскому хозяйству, должны квалифицироваться по ст. 250 УК РФ. К уголовной ответственности по данной статье могут быть привлечены как должностные лица или лица, выполняющие управленческие функции в коммерческих организациях, так и другие лица (п. 9).
Привлечение к уголовной или административной ответственности не освобождает виновных лиц от обязанности возмещения причиненного ущерба в порядке, установленном гражданским законодательством.
Согласно ст. 131 ВК РФ граждане и юридические лица, причинившие ущерб водным объектам, возмещают его добровольно или по решению суда либо арбитражного суда в соответствии со специальными методиками исчисления ущерба, причиненного водным объектам, а при их отсутствии - по фактическим затратам на восстановление водных объектов с учетом понесенных убытков, в том числе упущенной выгоды.
Иски о возмещении ущерба, причиненного водным объектам в результате нарушения водного законодательства, вправе предъявлять органы управления водным фондом, охраны окружающей среды, санитарно-эпидемиологического надзора.
Сделки, совершенные с нарушением водного законодательства, признаются недействительными и влекут за собой последствия, предусмотренные общими положениями гражданского законодательства о недействительных сделках.
Панова Е. А.,
соискатель МГЮА
СПЕЦИАЛЬНАЯ ОТВЕТСТВЕННОСТЬ
ЗА НАРУШЕНИЯ ВОДНОГО ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА РОССИИ
На сегодняшний день проблемы, связанные с охраной и использованием водных ресурсов, остаются одними из наиболее актуальных. В большинстве случаев засорение, загрязнение и истощение водных объектов являются результатом противоправной деятельности человека. Одним из эффективных средств воздействия на такое поведение следует назвать институт юридической ответственности за нарушения водного законодательства.
В силу природных особенностей объектов окружающей среды ответственность за экологические правонарушения, включая водные, не ограничивается традиционными рамками дисциплинарной, административной, уголовной и гражданско-правовой. В юридической литературе уже давно отмечалось наличие специальных форм ответственности: земельно-правовой, водно-правовой и т. д.
Однако в вопросе классификации форм (видов) ответственности нет полного единства мнений. Так, например, В. В. Петров эколого-правовую, или природоохранительную ответственность выделяет в качестве самостоятельного вида1, а по мнению Ю. С. Шемшученко, В. Л. Мунтяна, Б. Г. Розовского, выделение природоохранительной ответственности - в значительной мере условность. «Эта ответственность не может претендовать на роль самостоятельного вида. В плане теоретическом ничто не препятствует выделять новые виды ответственности. Однако постановка вопроса о создании принципиально нового специального механизма ее реализации - трудно решимое и дорогостоящее мероприятие»2.
Специальной ответственности за нарушение водного законодательства присущи все черты, свойственные институту ответственности в правовой системе России. Основанием такой ответственности является правонарушение в сфере охраны и использования водных ресурсов (экологическое водное правонарушение). Составы данных противоправных деяний охватывают нарушения водного законодательства, условий, установленных договором, лицензией или решением о предоставлении водных объектов в пользование, а также причинение или угрозу причинения существенного вреда водным ресурсам, окружающей среде, жизни и здоровью человека. Санкции данной формы ответственности направлены на пресечение экологических водных правонарушений и недопущение дальнейшего ухудшения водных ресурсов.
1 См: Петров В. В. Правовая охрана природы в СССР. С. 146-164.
2 См.: Шемшученко Ю. С., Мунтян В. Л., Розовский Б. Г. Юридическая ответственность в области охраны окружающей среды. Киев: Наукова думка, 1978. С. 30-31.
Меры специальной ответственности за нарушение водного законодательства могут носить постоянный или временный характер и подразделяются на: ограничение, приостановление или прекращение права пользования водным объектом и связанные с ним прекращение действия лицензии и расторжение договора.
Рассматривая меры специальной ответственности, следует обратить внимание на существенные изменения оснований пользования водными объектами, которые произошли в связи с принятием нового Водного кодекса РФ от 3 июня 2006 г. № 74-ФЗ (далее - ВК РФ).
В соответствии со ст. 9 ВК РФ основания и порядок приобретения права пользования водными объектами зависят от принадлежности этих объектов к поверхностным или подземным. Согласно п. 1. ст. 9 ВК РФ, физические и юридические лица приобретают право пользования поверхностными водными объектами по основаниям и в порядке, установленным гл. 3 ВК РФ, из положений которой следует, что водный объект может предоставляться в пользование:
1) на основании договора водопользования;
2) на основании решения о предоставлении водного объекта в пользование, выдаваемого уполномоченными органами (в данном случае закон не требует дополнительного заключения договора);
3) без договора водопользования и без решения уполномоченного органа о предоставлении водного объекта в пользование.
Важно отметить, что ранее действовавший ВК РФ 1995 г. для использования водных объектов, в большинстве случаев, требовал наличия лицензии. Выделялась даже специальная ст. 48 ВК РФ 1995 г. «Лицензия на водопользование». В тексте нового ВК РФ такие термины, как «лицензия», «лицензирование» не используются. Однако это не означает, что разрешительная система в отношении водопользования отсутствует. Из положений действующего ВК РФ следует, что лицензирование сохраняется в отношении использования подземных водных объектов, а также водных объектов, содержащих природные лечебные ресурсы. Согласно ч. 3 ст. 9 ВК РФ, основания и порядок приобретения права пользования подземными водными объектами устанавливаются законодательством о недрах, которое предусматривает лицензию на право пользования последними.
Следует также обратить внимание на то, что в новом ВК РФ не упоминается о водных сервитутах и о договоре безвозмездного пользования водными объектами.
Из перечисленных выше мер специальной ответственности прекращение права пользования водным объектом является наиболее суровым видом наказания. В соответствии со ст. 10 ВК РФ условия прекращения права
водопользования различаются в зависимости от того, является ли водный объект поверхностным или подземным. Право пользования поверхностными водными объектами прекращается по основаниям и в порядке, которые установлены ВК РФ и гражданским законодательством, а право пользования подземными водными объектами - по основаниям и в порядке, определенными законодательством о недрах.
ВК РФ также допускает и принудительное прекращение права пользования водным объектом, которое можно рассматривать как наиболее радикальную меру специальной ответственности. Согласно ч. 3 ст. 10 ВК РФ, принудительное прекращение права пользования производится только по решению суда и при наличие следующих оснований: 1) нецелевое использование водного объекта; 2) использование водного объекта с нарушением законодательства РФ; 3) неиспользование водного объекта в установленные договором водопользования или решением о предоставлении водного объекта в пользование сроки. Принудительное прекращение права пользования водными объектами в случаях возникновения необходимости их использования для государственных или муниципальных нужд осуществляется исполнительными органами государственной власти или органами местного самоуправления в пределах их компетенции в соответствии с федеральными законами.
Предъявлению требования о принудительном прекращении права пользования водным объектом, в соответствии со ст. 10 ВК РФ и ст. 54 ЗК РФ1, должно предшествовать вынесение предупреждения исполнительным органом государственной власти или органом местного самоуправления, форма которого устанавливается уполномоченным Правительством РФ федеральным органом исполнительной власти.
Действовавший ранее ВК РФ 1995 г. предполагал, что право пользования водным объектом прекращается путем аннулирования лицензии на водопользование, которое в свою очередь являлось основанием для расторжения договора пользования водным объектом. В соответствии с новым ВК РФ прекращение права пользования водным объектом означает прекращение действия договора водопользования или решения о предоставлении водного объекта в пользование. Принудительное прекращение водопользования
1 В соответствии со ст. 5 ВК РФ поверхностные водные объекты состоят из поверхностных вод и покрытых ими земель в пределах береговой линии. Поэтому правовой режим использования водных объектов во многом зависит от правового режима земель, на которых они находятся, и который определяется исходя из их принадлежности к той или иной категории, а также разрешенного использования в соответствии с зонированием территорий (например, водный объект может быть расположен на землях сельскохозяйственного назначения). В связи с этим порядок применения мер ответственности за водные правонарушения должен согласовываться с нормами земельного законодательства.
предполагает, что решением суда может быть прекращено действие как договора, так и решения о предоставлении водного объекта в пользование.
Разрешительная система сохраняется в отношении недропользования. Поэтому предоставление подземных водных объектов в пользование оформляется специальным государственным разрешением в виде лицензии на пользование недрами. В связи с этим прекращение водопользования напрямую связано с прекращением действия указанной лицензии.
Кроме того, как упоминалось выше, лицензирование права пользования существует также для использования природных лечебных ресурсов, к которым, в соответствии с Федеральным законом от 23 февраля 1995 г. «О природных лечебных ресурсах, лечебно-оздоровительных местностях и курортах»1, относятся, в том числе, минеральные воды, лечебные грязи, рапа лиманов и озер.
Наряду с перечисленными случаями лицензирования права водопользования можно упомянуть о разрешительной системе использования объектов, тесно связанных с водными ресурсами. Так, например, лицензирование действует в отношении использования объектов растительного и животного мира. Эти объекты неотделимы от своей среды обитания, в частности, речь идет о водных объектах. Поэтому использование объектов растительного и животного мира предполагает, в данном случае, использование и самих водных объектов. В соответствии с Федеральным законом от 24 апреля 1995 г. «О животном мире»2, одним из видов пользования животным миром являются: охота, рыболовство, включая добычу водных беспозвоночных и морских млекопитающих, а также добыча объектов животного мира, не отнесенных к объектам охоты и рыболовства (объектов животного мира, принадлежащих к видам, занесенным в Красную книгу Российской Федерации). Объекты животного мира могут предоставляться соответствующими уполномоченными органами в долгосрочное пользование на основании долгосрочной лицензии и гражданам в краткосрочное пользование на основании именной разовой лицензии. Пользователь осуществляет принадлежащие ему права владения и пользования объектами животного мира на условиях и в пределах, установленных законом, лицензией и договором с уполномоченным органом, предоставляющим соответствующую территорию, акваторию для осуществления пользования животным миром.
Согласно ст. 47 Федерального закона «О животном мире», прекращение права пользования как мера ответственности устанавливается за нарушения законодательства Российской Федерации об охране окружающей природной
1 Собрание законодательства РФ. 1995. № 9. Ст. 713.
2 Собрание законодательства РФ. 1995. № 17. Ст. 1462.
среды и условий пользования животным миром, оговоренных в лицензии на пользование животным миром. Право пользования животным миром и соответственно водным объектом, который предоставляется для осуществления этих целей, прекращается путем аннулирования лицензии, что, в свою очередь, влечет прекращение действия договора о предоставлении в пользование территорий, акваторий, необходимых для осуществления пользования животным миром.
Приостановление и ограничение права пользования водными объектами являются временными и менее радикальными мерами ответственности за нарушения водного законодательства. Ограничение права пользования водным объектом предполагает продолжение водопользования, но в меньшем объеме, а приостановление водопользования означает его временное прекращение. Данные санкции имеют предупредительно-воспитательный характер и действуют до устранения причин, послуживших основанием для приостановления или ограничения. В случае неустранения последствий и причин совершенного правонарушения данные меры ответственности могут перейти в санкцию, имеющую постоянный характер - прекращение права пользования водным объектом.
В соответствии со ст. 41 ВК РФ водопользование может быть приостановлено или ограничено в случае: 1) угрозы причинения вреда жизни или здоровью человека; 2) возникновения радиационной аварии или иных чрезвычайных ситуаций природного или техногенного характера; 3) причинения вреда окружающей среде; 4) в иных предусмотренных федеральными законами случаях.
Согласно ч. 2 ст. 41 ВК РФ, приостановление водопользования осуществляется исполнительными органами государственной власти или органами местного самоуправления в пределах их компетенции в соответствии с федеральными законами, однако приостановление водопользования в случаях, предусмотренных КоАП РФ, осуществляется в судебном порядке. Действующий КоАП РФ содержит такую меру ответственности, как административное прекращение деятельности на срок до 90 суток. Она устанавливается в частности:
За нарушение режима использования земельных участков и лесов в водоохранных зонах и прибрежных полосах водных объектов (ч. 2 ст. 8.12 КоАП);
За невыполнение или несвоевременное выполнение обязанностей по приведению водных объектов, их водоохранных зон и прибрежных полос в состояние, пригодное для пользования (ч. 2 ст. 8.13 КоАП);
За нарушение правил водопользования при заборе воды, без изъятия воды и при сбросе сточных вод в водные объекты (ч. 1 ст. 8.14 КоАП);
Нарушение норм и правил безопасности при проектировании, строительстве, приемке, вводе в эксплуатацию, эксплуатации, ремонте, реконструкции, консервации либо выводе из эксплуатации гидротехнического сооружения (ст. 9.2 КоАП).
Ограничение права водопользования, в соответствии с ч. 3 ст. 41 КоАП, устанавливается нормативно-правовыми актами исполнительных органов государственной власти, органов местного самоуправления или решением суда.
Как меры специальной ответственности приостановление и ограничение встречаются в ряде статей ВК РФ:
1) статья 44 ВК РФ предусматривает в случае нарушения требований, установленных в отношении использования водных объектов для целей сброса сточных вод и (или) дренажных вод, возможность ограничения, приостановления или запрещения сброса сточных вод и (или) дренажных вод;
2) статья 60 ВК РФ определяет, что нарушения требований к использованию и охране водных объектов влечет за собой ограничение, приостановление или запрещение эксплуатации объектов водохозяйственных систем.
Следует отметить, что меры специальной ответственности за нарушения водного законодательства устанавливаются как нормами ВК РФ, так и другими нормативно-правовыми актами. Например, ст. 12 Закона «О природных лечебных ресурсах, лечебно-оздоровительных местностях и курортах» предусматривает, что в случае нарушения установленных правил использования природных лечебных ресурсов, к которым относятся, в том числе, минеральные воды, лечебные грязи, рапа лиманов и озер, право пользования природными лечебными ресурсами может быть прекращено, приостановлено или ограничено в установленном законом порядке.
Закон РФ от 21 февраля 1992 г. «О недрах»1 (далее - Закон) определяет ряд нарушений, при которых право пользования недрами может быть ограничено, приостановлено или прекращено уполномоченными органами. Так, в соответствии со ст. 20 Закона право недропользования может быть досрочно прекращено, приостановлено или ограничено органами, предоставившими лицензию, в случаях:
Возникновения непосредственной угрозы жизни или здоровью людей, работающих или проживающих в зоне влияния работ, связанных с пользованием недрами;
Нарушения пользователем недр существенных условий лицензии;
Систематического нарушения пользователем недр установленных правил пользования недрами;
1 Собрание законодательства РФ. 1995. № 10. Ст. 823.
Если пользователь недр в течение установленного в лицензии срока не приступил к пользованию недрами в предусмотренных объемах;
Непредставления пользователем недр отчетности, предусмотренной законодательством Российской Федерации о недрах. Согласно ст. 8 Закона, пользование недрами на территориях населенных пунктов, пригородных зон, объектов промышленности, транспорта и связи может быть частично или полностью запрещено в случаях, если это пользование может создать угрозу жизни и здоровью людей, нанести ущерб хозяйственным объектам или окружающей природной среде.
Федеральный закон от 10 января 2002 г. «Об охране окружающей среды»1 также предусматривает возможность применения специальных мер в случае нарушения природоохранных требований при осуществлении хозяйственной и иной деятельности. Это означает, что правоохранительные органы, водопользователи, собственники водных ресурсов в порядке, установленном законодательством Российской Федерации, вправе предъявлять к предприятиям-загрязнителям в судебные органы иски об ограничении, приостановлении или прекращении их хозяйственной деятельности.
Интерес также представляет ст. 1065 ГК РФ, которая предусматривает, что опасность причинения вреда в будущем может явиться основанием к иску о запрещении деятельности, создающей такую опасность. Если причиненный вред является последствием эксплуатации предприятия, сооружения либо иной производственной деятельности, которая продолжает причинять вред или угрожает новым вредом, суд вправе обязать ответчика, помимо возмещения вреда, приостановить или прекратить соответствующую деятельность. Суд может отказать в иске о приостановлении либо прекращении соответствующей деятельности лишь в случае, если ее приостановление либо прекращение противоречат общественным интересам. Отказ в приостановлении либо прекращении такой деятельности не лишает потерпевших права на возмещение причиненного этой деятельностью вреда. С точки зрения охраны водных ресурсов, норма ст. 1065 ГК РФ также может использоваться как способ правового воздействия на негативную деятельность предприятий-загрязнителей.
В качестве специальной меры могут выступать также дополнительные имущественные обременения. Так, например, в договоре стороны вправе предусмотреть дополнительные меры ответственности, выражающиеся в выполнении определенных работ по очистке и восстановлению водных объектов или денежной компенсации пострадавшей стороне.
Меры специальной ответственности за экологические водные правонарушения не освобождают виновных лиц от иных видов ответственности,
1 Собрание законодательства РФ. 2002. № 2. Ст. 133.
предусмотренных законодательством Российской Федерации. Они могут применяться, например, в сочетании с мерами материальной и гражданско-правовой ответственности за нарушения водного законодательства.
Практика применения показывает, что, несмотря на эффективность мер специальной ответственности за нарушения водного законодательства, как правового механизма воздействия, они применяются нечасто. Вероятно, это связано с их законодательной непроработанностью, а также с недостаточно четким процессуальным механизмом применения мер специальной ответственности за нарушения водного законодательства. Поэтому представляется необходимым более подробно закрепить основания, условия и порядок привлечения к мерам специальной ответственности за нарушения водного законодательства.
