Правовая экспертиза в законодательном процессе. Общественная экспертиза. Дополнительная экспертиза проводится для исследования отдельных вопросов, а не всего законопроекта. После проведения дополнительной экспертизы и устранения всех замечаний, законопрое

24.04.2020 Корпоративное

ИЗВЕСТИЯ

ПЕНЗЕНСКОГО ГОСУДАРСТВЕННОГО ПЕДАГОГИЧЕСКОГО УНИВЕРСИТЕТА имени В. Г. БЕЛИНСКОГО ОБЩЕСТВЕННЫЕ НАУКИ № 24 2011

penzenskogo gosudarstvennogo pedagogicheskogo universiteta

imeni V. G. BELINSKoGo

ОБЩЕСТВЕННАЯ ЭКПЕРТИЗА В ЗАКОНОДАТЕЛЬНОМ ПРОЦЕССЕ: ПРОБЛЕМЫ И ПУТИ СОВЕРШЕНСТВОВАНИЯ

Богородицкий А. А. - Общественная экспертиза в законодательном процессе: проблемы и пути совершенствования // Известия ПГПУ им. В. Г. Белинского. 2011. № 24. С. 103-108. - В статье рассматривается институт общественной экспертизы в законодательном процессе, анализируются основные проблемы механизмов его реализации на федеральном и региональном уровне, предлагается законотворческое решение имеющихся пробелов в правовом регулировании.

Ключевые слова: общественная экспертиза, законодательный процесс, нормативный правовой акт.

Bogoroditskiy А. А. - Public expertise in legislative process: problems and perfection ways // Izv. Penz. gos. pedagog. univ. im.i V. G. Belinskogo. 2011. № 24. P. 103-108. - The institute of public expertise in legislative process is analyzed in the article, the basic problems of mechanisms of its realization at federal and regional level are analyzed, the legislative decision of available blanks in legal regulation is offered.

Keywords: public expertise, legislative process, regulatory legal act.

Несмотря на определенные усилия государства по обеспечению транспарентности принимаемых решений, законодательный процесс остается во многом закрытым для граждан и их объединений. Между тем, открытость информационной составляющей в деятельности законодателя является одной из доминант, обеспечивающих, с одной стороны, привлечение дополнительных ресурсов в законодательный процесс посредством обнародования проектов законов и проведения широких общественных консультаций, а с другой стороны, - поиск оптимальных законотворческих решений за счет обеспечения полноты спектра мнений и интересов различных социальных групп в процессеобсужденияирассмотрениязаконопроектов. В конечном итоге, эффективность принимаемых законов определяется и тем, насколько социально приемлемым и оправданным окажется законопроект, насколько само общество окажется готово к предложенному варианту нормативного регулирования обще-ственныхотношений, т. е. результатамиобщественной экспертизы законопроектов.

В настоящее время основные параметры общественной экспертизы проектов нормативных правовых актов определены в статьях 18 и 19 Федерального закона от 4 апреля 2005 года №»32-Ф3 «Об Общественной палате Российской Федерации». Также существует представление о характеристиках экспертной деятельности, сложившееся в результате применения

нормативных актов, регламентирующих ее осуществление в различных сферах (Федеральный закон от 31 мая 2001 г. №73-Ф3 «О государственной судебноэкспертной деятельности в Российской Федерации», Гражданский процессуальный кодекс Российской Федерации, Арбитражный процессуальный кодекс Российской Федерации, Уголовно-процессуальный кодекс Российской Федерации, Федеральный закон от 23 ноября 1995 года №174-ФЗ «Об экологической экспертизе» и др.). Как следует из их содержания, а также из положений Доклада межкомиссионной рабочей группы по организации экспертной деятельности Общественной палаты Российской Федерации от 26 марта 2009 г., экспертная деятельность (в том числе иобщественная)осуществляетсянаосновепринципов профессионализма, компетентности и ответственности эксперта.

Федеральным законом от 17 июля 2009 года № 172-ФЗ «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов» предусматривается возможность проведения независимой антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов (проектов нормативных правовых актов) институтами гражданского общества и гражданами.

Кроме того, действует ряд нормативных правовых актов, которыми закреплены полномочия общественных советов при отдельных федеральных орга-

нах государственной власти (Министерстве культуры РоссийскойФедерации,Министерствездравоохране-ния и социального развития Российской Федерации, Министерстве регионального развития Российской Федерации, Следственном комитете Российской Федерации и др.) по осуществлению общественной экспертизы нормативных правовых актов (проектов нормативных правовых актов).

РегламентомГосударственнойДумыФедераль-ного Собрания Российской Федерации (ст. 112) предусмотрена возможность направления законопроекта по решению ответственного комитета на проведение научной экспертизы. Сходные нормы закреплены в нормативных правовых актах ряда субъектов Российской Федерации.

Следует также отметить, что институт общественной экспертизы нормативных правовых актов и их проектов получил свое широкое развитие на региональном уровне за счет активной работы общественных палат, учрежденных и функционирующих в субъектах Российской Федерации, привлечения к деятельности органов государственной власти субъектов Российской Федерации иных общественносовещательных структур, а также внедрения практики проведения антикоррупционной экспертизы регионального законодательства.

Однако, в современном российском законодательстве отсутствует комплексный правовой акт, регулирующий вопросы проведения общественной экспертизы в законотворческом процессе. Отсутствие в федеральном законодательстве определения понятия и принципов общественной экспертизы создает разночтения и правовую неопределенность, которые могут быть разрешены только в результате принятия специального нормативного правового акта, регулирующего правоотношения в данной сфере. К настоящему времени сложились предпосылки к обобщению имеющегося опыта и разработки Федерального закона, который являлся бы «законом развития» и был бы направлен на дальнейшее совершенствование данного механизма, как на федеральном, так и на региональном уровне.

Автор полагает, что разработанный им совместно с юристами Некоммерческого партнерства «Юристы за гражданское общество» проект Федерального закона «Об общественной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов» в полной мере отвечает данным задачам, поскольку создаваемая им система гарантий деятельности об-щественныхэкспертов,подкрепляемаясоответствую-щими обязанностями органов государственной власти и органов местного самоуправления по обеспечению доступа к информации о законодательном процессе позволит существенным образом изменить ситуацию с обеспечением реальной (а недекларируемой) открытости законодательного процесса.

Современное российское общество испытывает сильную и объективно обусловленную потребность в дальнейшем углублении и развитии демократических процедур и механизмов, призванных сформировать обществосвободныхграждан,способныхактивноуча-

ствовать в управлении делами государства и позитивно влиять на законодательный процесс не только посредством системы политического представительства в парламенте, но и за счет системы функционального представительства различного рода групп интересов, гражданских ассамблей, основной движущей силой которых выступают общественные объединения, а также иные негосударственные некоммерческие организации.

В силу этого, создание инновационной, ориентированной в будущее системы общественно-государственного партнерства в законодательном процессе может быть также решена за счет принятия подобного Федеральногозакона, причем, касающегосявопросов проведения экспертизы как действующих нормативных правовых актов (мониторинг правоприменения), так и проектов нормотворческих решений, за счет чего государством часть полномочий в области законопроектной деятельности, а также оценки эффективности законодательства будет делегирована институтам гражданского общества в лице экспертов некоммерческих организаций, а также гражданских ассамблей (общественных палат, советов и т. д.).

Следует отметить, что в теории конституционного права нет единства мнений по вопросу о понятии общественной экспертизы. Как полагает Н. В. Рал-дугин, экспертиза, осуществляемая общественной организацией, считается общественной экспертизой вне зависимости от того, кем принято решение о проведении экспертизы: государственным органом, либо учреждением, либо общественной организацией . Однако данное определение, на наш взгляд, не отражает всех сущностных признаков такого явления как общественная экспертиза.

Под общественной экспертизой также понимаются «оценка проектов, решений, законов, принимаемых властью... с точки зрения интересов конкретных людей, которых это решение или проект касается» , «экспертиза процессов или явлений в интересах общества или отдельных социальных групп» , некий специально организованный процесс нахождения решения некоторых социальных проблем, который включает в себя независимый профессиональный анализ социальной проблемы: ее специфики, динамики, размаха, вклада различных социальных агентов в ее решение, законодательной базы, причин неэффективного или несвоевременного решения и т. д.

По мнению третьих, в общественной экспертизе в отличие от традиционной неясными являются как сама ситуация (по ее поводу всегда существует масса мнений, вплоть до того, что ситуации нет и говорить не о чем), так и «заказчик» экспертизы. Кроме того, неясенисоставэкспертов.Поэтомуобщественнаяэкс-пертиза строится по принципу автогенеза: внутри самой экспертизы формируется ситуация, направление и способ осуществления общественных изменений, появляется состав экспертов и создается система экс-пертирования.

Как верно отмечено А.Ю.Сунгуровым, если определение «общественная» трактовать как синоним

слова «волонтерская», т. е. бесплатная, то это ничего не говорит о качестве экспертизы, но если же определение «общественная» относить к полю экспертизы, т. е. к развитию российского общества и к деятельности в нем неправительственных организаций, то здесь экспертами могут быть и сотрудники государственных учреждений, и представители науки, и специалисты неправительственных организаций.

С точки зрения автора, под общественной экспертизой следует понимать деятельность лиц и негосударственных некоммерческих организаций (общественных и гражданских экспертов), направленная на исследование, анализ и оценку нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов на предмет их соответствия интересам личности, общества и государства. Думается, что данное определение наиболее полно отражает предмет и характер общественной экспертизы в законотворческом процессе.

Целью авторов проекта Федерального закона «Об общественной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов» (далее - проект) явилось учреждение порядка организации и проведения общественной экспертизы действующих нормативных актов и проектов нормативных актов.

Согласно частям 1 и 2 статьи 1 проекта, он устанавливает правовые и организационные основы общественной экспертизы, под которой понимается деятельность лиц и негосударственных некоммерческих организаций (общественных и гражданских экспертов), направленная на исследование, анализ и оценку нормативных правовыхактовипроектовнормативных актов на предмет их соответствия интересам личности, общества и государства. Статьей 10 проекта определено, что субъектами инициативной общественной экспертизы являются граждане Российской Федерации, достигшие возраста 18 лет, а также негосударственные некоммерческие организации, зарегистрированные в установленном законом порядке. Столь широкие рамки допуска к экспертной деятельности, применяемые в совокупности с нормами статей 11 и 13 проекта, предусматривающими дополнительные гарантии прав гражданскихэкспертов, в частности, обязательное обнародование мотивированных ответов на их экспертные заключения, создают условия для эффективного использования общественной экспертизы.

Представляется, что инициатива проведения обязательной общественной экспертизы должна быть предоставлена органам государственной власти и органам местного самоуправления, но требование о назначении общественной экспертизы, заявленное общественной палатой (советом) должно являться обязательным для органа власти, принявшего либо разрабатывающего проект нормативного правового акта. Данная конструкция позволит оптимальным образом обеспечить реализацию права профильных некоммерческих организаций, а также граждан Российской Федерации на участие в проведении экспертных исследований. Кроме того, законопроект может содержатьпо-ложения о проведении инициативной общественной

экспертизы, результаты которой не будут являться обязательными для рассмотрения государственными и муниципальными органами, но позволит некоммерческим организациям проводить экспертные исследования и по собственной инициативе.

Целями общественной экспертизы должны выступать:

Реализация гражданами Российской Федерации закрепленного за ними Конституцией Российской Федерации права на участие в управлении делами государства;

Соблюдение прав и свобод человека и гражданина и обеспечения интересов гражданского общества в законодательном процессе;

Повышение эффективности действующего законодательства (следовательно, и результативности законодательного процесса).

Из представленных целей и понимания общественной экспертизы логично вытекают ее задачи:

Выявление положений нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов, противоречащих интересам личности, общества и государства;

Оценка социальных, экономических и иных последствий принятия проектов нормативных правовых актов, а также реализации нормативных правовых актов;

Таким образом, деятельность общественных экспертов будет направлена на обеспечение реализации общественного интереса в самом широком смысле данного слова, что позволит расширить горизонты оценки законопроектов и устранять нормотворческие ошибкиналюбыхстадияхправотворческогопроцесса.

При этом органами государственной власти, органами местного самоуправления, общественными экспертами должны быть реализованы основные принципы общественной экспертизы:

Признание, обеспечение и защита основных прав и свобод человека и гражданина;

Законность;

Публичность проведения и открытость результатов общественной экспертизы;

Добровольностьосуществленияобщественной

экспертизы;

Невмешательство органов государственной власти, органов местного самоуправления и их должностных лиц в проведение общественной экспертизы;

Независимость экспертов;

Объективностьидостоверностьэкспертныхза-ключений.

Общественная экспертиза выполняет определенные функции в законодательном процессе: диагностическую (получение информации о социальной проблеме), аналитическую (оценка эффективности существующего или предполагаемого механизма правового регулирования), прогностическую (прогноз развития ситуации), согласования интересов (выпускание «социального пара», притирка позиций), ком-

муникативную (обмен мнениями внутри экспертного сообщества, а также с лицами, принимающими управленческие решения), эвристическую (накопление но-выхметодов,знанийвзаконодательномпроцессе),при этом, по мнению автора, они не нуждаются в прямом закреплении, но в полной мере нашли свое отражение в ткани законопроекта.

Особое значение в обеспечении открытости про-веденияобщественной экспертизыдолжнопридавать-ся размещению всей необходимой информации в свободном доступе в сети Интернет, в том числе:

Реестров общественных экспертов;

Извещений органов власти о назначении обязательной общественной экспертизы;

Экспертных заключений, соответствующих установленным требованиям.

Представляется, что в целях обеспечения качества и независимости в проведении экспертных исследований, они могут проводиться следующими субъектами обязательной общественной экспертизы:

Общественной палатой Российской Федерации и аналогичными структурами, образованными на основаниизаконовсубъектовРоссийской Федерации;

Общественными советами и аналогичными структурами при федеральных органах государствен-нойвласти,органахгосударственнойвластисубъектов Российской Федерации, а также при органах местного самоуправления.

Неоднозначно в контексте понимания общественной экспертизы утверждение Н. Ю. Беляевой о том, что при создании закона у разработчиков есть заинтересованность в привлечении не только мнения юристов, но и как можно большего числа не юридических, не профессиональных мнений . Действительно, экспертами общественных объединений могут быть лица и без высшего юридического образования, однако, у них должен присутствовать определенный уровень иной профессиональной подготовки, приобретенной как в ходе образовательного процесса, так и при осуществлении ими практической деятельности. Думается, что ключевым с точки зрения обеспечения защиты именно общественного интереса в ходе про-веденияподобных экспертных исследованийявляется соблюдение принципа не принадлежности данных экспертов к правительственным структурам, их независимость от власти. Как саркастически отмечал К.Маркс, чем выше мы поднимаемся по бюрократической лестнице, тем совершеннее умы чиновников. Под таким углом зрения, становится понятным механизм общественной экспертизы как средства обеспечения повы-шенияэффективностидеятельностигосударственного аппарата за счет сочетания государственного и общественного интересов, подходов к решению значимых проблем, привлечения специальных знаний экспертов институтов гражданского общества.

Кроме того, субъектами общественной экспертизы могут выступать также аккредитованные при субъектах обязательной общественной экспертизы:

Гражданами Российской Федерации, имеющими высшее профессиональное образование и стаж

работы в одной из сфер, перечисленных в статье 6 проекта Федерального закона, не менее трехлетзапослед-ние десять лет;

Негосударственными некоммерческими организациями, зарегистрированными в установленном законом порядке и осуществляющими деятельность не менее трех лет.

При этом правила аккредитации разрабатываются, утверждаются и размещаются в сети Интернет каждым органом власти самостоятельно, а сама аккредитация должна носить, по мнению автора, уведомительный (но не разрешительный) порядок.

Одно из основных положений представляемого законопроекта - это закрепление системы прав общественных экспертов, в частности, право присутствовать на заседаниях, совещаниях и других мероприятиях, проводимых аккредитовавшими его общественными палатами (советами), за исключением случаев, когда принято решение о проведении закрытого мероприятия в связи с необходимостью обеспечения государственной тайны.

Установление срока проведения обязательной общественнойэкспертизы отчетырнадцати днейдоде-вяноста дней с момента официального обнародования извещения о назначении экспертизы является дополнительной гарантией для субъектов проведения экспертизы, при этом данный срок может быть уточнен в специальных федеральных и (или) законах субъектов РоссийскойФедерации,посвященнымболее«узким» темам общественной экспертизы.

Проектом закона предусматривается, что в Российской Федерации осуществляются обязательная общественная экспертиза проектов нормативных правовых актов и инициативная общественная экспертиза нормативныхправовыхактовипроектовнормативных правовых актов, при этом данное разграничение проводится в зависимости от порядка назначения и проведения общественной экспертизы. Авторы полагают, что обязанность органов государственной власти либо органов местного самоуправления в отдельных случаях назначить проведение общественной экспертизы не должна препятствовать проведения экспертизы по инициативе «снизу», исходящей от институтов гражданского общества. В то же время, правовое регулирование отдельных видов общественной экспертизы в зависимости от ее объекта (экологическая, антикоррупционная и т. д.) должны и могут быть урегулированы специальными законами либо иными нормативными правовыми актами.

Представляется,чтообязательнаяобщественная экспертиза должна проводиться в отношении проектов нормативных правовых актов, затрагивающих вопросы реализации прав человека и гражданина в основополагающих сферах:

Социальной политики, труда и социального обеспечения;

Обеспечения общественной безопасности и правопорядка;

Охраны окружающей среды и здоровья населения;

Деятельности общественных объединений и иных негосударственных некоммерческих организаций;

Межнациональных и межконфессиональных отношений, национальной политики;

Гражданства и миграции;

Выборов и избирательной системы;

Бюджета и финансов;

Образования, культуры и массового спорта.

В этом случае обязательная общественная экспертиза проектов нормативных правовых актов фактически не перестает быть общественной, так как исключение участия общественности в инициативе и определении порядка её проведения не исключает и не перечеркиваетнезависимостисубъектов экспертизыв ее проведении.

В законопроекте введен термин «гражданский эксперт» в целях обозначения лиц, имеющих право осуществления инициативной общественной экспертизы. К ним проект закона относит граждан Российской Федерации, достигших возраста 18 лет, а также негосударственные некоммерческие организации, зарегистрированные в установленном законом порядке. Следует отметить, что нормами федерального законодательства закреплена возможность обращения граждан РоссийскойФедерациивгосударственныеорганы и органы местного самоуправления с предложениями о совершенствовании законов и иных нормативных правовых актов, деятельности государственных органов и органов местного самоуправления, развитию общественных отношений, улучшению социально-экономической и иных сфер деятельности государства и общества в порядке, предусмотренном Федеральным законом от 2 мая 2006 года № 59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации». Однако, предусмотренный проектом закона порядок направления обращений гражданином в качестве гражданского эксперта предоставляет ему дополнительные возможности и преференции со стороны властных структур.

Гражданский эксперт имеет право направить запрос в орган государственной власти или орган местного самоуправления о проведении инициативной общественной экспертизы проекта нормативного правового акта, затрагивающего основополагающие права человека и гражданина, В течение десяти дней с момента получения запроса гражданского эксперта о проведенииобщественнойэкспертизыпроекта нормативного правового акта, разработанного либо находящегося на рассмотрении данного органа государственной власти либо органа местного самоуправления, последний обязан представить инициатору запроса полный текст проекта нормативного правового акта и сопроводительныедокументыкнему,либоразместить данные материалы на своем официальном сайте в сети Интернет с указанием срока рассмотрения проекта нормативного правового акта данным органом.

Экспертное заключение по результатам общественной экспертизы должно содержать указание на

положения нормативных правовых актов или проектов нормативных правовых актов, противоречащие интересам личности, общества и государства, и рекомендации по устранению указанных противоречий. Заключение может также содержать оценку социальных, экономических и иных последствий принятия проекта нормативного правового акта.

При этом экспертное заключение не должно содержать информации, нарушающей действующее законодательство и общепринятые нормы морали.

По результатам рассмотрения субъекту общественной экспертизы должен быть направлен мотиви-рованныйответ, заисключениемслучаев, когдазаклю-чение не соответствует установленным требованиям. Думается, что установление мер административной ответственности за нарушение порядка назначения и проведения общественной экспертизы со стороны властных структур, возможно будет урегулировать в административном законодательстве с течением времени, после апробации данного проекта закона на практике. Следует учитывать, что разработчики законопроектов, как правило, с благодарностью принимают независимые экспертные заключения, поскольку это позволяет им по-новому взглянуть на собственный труд, провести работу по совершенствованию текста и т. д. Даже если позиции экспертов и разработчиков концептуально расходятся, последние заинтересованы в получении и внимательном изучении экспертиз (конечно, при условии, что они подготовлены квалифицированно), так как это позволяет им познакомиться с иными подходами и точками зрения, дополнительными аргументами, а также лучше продумать собственнуюпозицию,обосноватьконцепциюзаконо-проекта, уточнить формулировки и т. п. В отдельных случаях разработчики,ознакомившись с представленными в экспертизах соображениями, даже корректируют своюпозицию. Бываютслучаи, когда особо удачные экспертизы (даже далеко не во всем совпадающие с мнением разработчиков) побуждали авторовзаконо-проекта приглашать своих оппонентов в состав рабочей группы.

Представляется, что принятие данного законопроекта будет способствовать развитию демократических институтов в системе управления, повышению качества законодательного материала, созданию целостной и комплексной, инновационной системы экспертныхоценоквзаконодательномпроцессе,бази-рующейся на общественном интересе, в самом широком его понимании.

Законодательно оформленный институт общественной экспертизы даст импульс к формированию новой модели законодательного процесса - модели гражданского участия в принятии законов. Должно стать обязательным проведение общественной экспертизы по важнейшим вопросам государственного строительства, социальной политики государства, стратегииразвитиязаконодательства,суказаниемчет-ких критериев, по которым проведение общественной экспертизы обязательно.

СПИСОК ЛИТЕРАТУРЫ

1. Беляева Н.Ю. Закон о фондах как способ аккумулирования средств для благотворительности // http://www.hse.ru/kafedry/caf15/doklad_belyaeva. ^т

2. Бережная М. Кто знает, куда отодвинуть камень? // Пчела. 2004. № 45. С. 18.

3. Ралдугин Н. В. Правовая экспертиза проектов федеральных законов. - М.: Изд-во МГУ, 2001. 80 с.

4. Римский В. Почему нам необходима общественная экспертиза? // Пчела. 2004. № 45. С. 23.

Также на современном этапе в правовой сфере и практике нормотворчества возрос интерес к проблемам эффективности нормативных правовых актов состояния правового регулирования поиску оптимальных инструментов оценки качества законодательства преодоления нормотворческих ошибок. Реформирование различных сфер общественных отношений необходимость обеспечения единства правового пространства государства обуславливает особую роль нормотворческих решений а также требует их соответствия определенным критериям.2 Роль правовой экспертизы в обеспечении...

Поделитесь работой в социальных сетях

Если эта работа Вам не подошла внизу страницы есть список похожих работ. Так же Вы можете воспользоваться кнопкой поиск

ВВЕДЕНИЕ

Актуальность темы. Актуальность выбранной темы автором курсовой работы состоит в том, что в настоящее время принятие нормативных правовых актов является сложным процессом, который включает в себя проведения множества анализов на соответствие действующему законодательству, а также проведения различных экспертиз, таких как правовая, антикоррупционная и т.д.

Также на современном этапе в правовой сфере и практике нормотворчества возрос интерес к проблемам эффективности нормативных правовых актов, состояния правового регулирования, поиску оптимальных инструментов оценки качества законодательства, преодоления нормотворческих ошибок. Реформирование различных сфер общественных отношений, необходимость обеспечения единства правового пространства государства, обуславливает особую роль нормотворческих решений, а также требует их соответствия определенным критериям.

В связи с этим необходимо комплексное исследование вопросов оценки законодательства, одним из которых является правовая корректность проектируемых и действующих нормативных правовых актов.

Анализ изученных источников и литературы. В юридической науке спектр исследований, посвященных проблемам технико-юридической проработанности нормативных правовых актов, различным аспектам эффективности законодательства, требованиям к процессу подготовки проектов нормативных правовых актов, достаточно широк. Среди них необходимо отметить работы Сырых В.М., Радько Т.Н., Карасева В.А., Зорькина В.Д., Васильева С.В., и ряда других.

Цель работы. Целью курсовой работы является определение значения правовой экспертизы в законодательном процессе для повышения эффективности законодательства.

Объектом исследования является правовая экспертиза в законодательном процессе.

Предметом исследования составляет анализ нормативного регулирования и практики реализации правовой экспертизы как средства повышения эффективности законодательства.

Использование методов научного познания

Анализа - расчленение целостного предмета на составляющие части (стороны, признаки, свойства или отношения) с целью их всестороннего изучения;

Синтеза - соединение ранее выделенных частей (сторон, признаков, свойств или отношений) предмета в единое целое;

Аналогии - прием познания, при котором на основе сходства объектов по одним признакам делается заключение об их сходстве по другим.

Использование данных методов позволило проанализировать значение правовой экспертизы как инструмента преодоления дефектов нормотворчества, повышения эффективности законодательства.

1 ПРАВОВАЯ ЭКСПЕРТИЗА ЗАКОНОПРОЕКТОВ В РОССИЙКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

1.1 Понятие правовой экспертизы

Законодательный процесс является сложным и общественно важным видом деятельности, поскольку его результатом являются законы (федеральные законы и законы субъектов Российской Федерации, решения Собрания депутатов муниципальных образований) нормативные правовые акты высшей юридической силы, регулирующие общественные отношения. На различных этапах указанного процесса (в процессе разработки законопроекта, проведения процедуры согласования) проводится правовая экспертиза. Правовая экспертиза проводится также в том случае, когда принятый закон был отклонен и затем доработан в рамках согласительных процедур.

Результаты правовой экспертизы очень влияют на дальнейшую судьбу законопроекта. До внесения законопроекта в законодательный орган автор законопроекта может его переработать на основе замечаний и предложений эксперта, проводившего экспертизу. Если законопроект уже внесен в законодательный орган, и по результатам правовой экспертизы принимать указанный законопроект нецелесообразно, то внесший его автор вправе отозвать законопроект до рассмотрения в первом чтении для устранения замечаний. Законопроект может быть отклонен при его рассмотрении законодательным органом в связи с тем, что депутаты опирались на результаты экспертизы с отрицательным заключением. В случае принятия законопроекта в первом чтении он также может быть доработан путем внесения в него поправок, в основу которых часто входят подготовленные по результатам правовой экспертизы замечания и предложения. Таким образом, правовая экспертиза играет значительную роль в законотворческом процессе, позволяя осуществлять своего рода промежуточный контроль на различных стадиях и этапах этого процесса в целях принятия качественного закона. Отсюда вытекает обоснованность, важность и актуальность исследований в области познания сущности правовой экспертизы законопроектов и определения путей ее совершенствования.

Понятие «экспертиза» произошло от латинского «expertus», что означает опытный, и представляет собой изучение специалистом (экспертом) каких-либо вопросов, решение которых требует специальных познаний в той или иной области. В отношении законопроектов могут проводиться различные виды таких исследований.

Особой разновидностью исследований является правовая экспертиза проектов законов Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, а также решений представительных органов муниципальных образований. В законодательном процессе правовая экспертиза является специальным исследованием, проводимым в целях:

Соответствия законопроекта Конституции,

Совместимости законопроекта с действующим законодательством

Установления качества законопроекта с точки зрения правил законодательной техники.

Таким образом правовая экспертиза проводится с целью осуществления оценки законопроекта на предмет его соответствия федеральному законодательству, законодательству субъекта Российской Федерации, муниципальному законодательству, соблюдения правил законодательной юридической техники, касающихся структуры, построения, языка изложения.

1.2 Роль правовой экспертизы в обеспечении правового качества законопроектов в Российской Федерации

Одним из главных направлений деятельности органов законодательной власти Российской Федерации является законотворческая деятельность, которая представляет собой множество процессов, одним из которых является законодательный процесс. В ходе его осуществления органами региональной власти принимаются необходимые для урегулирования деятельности государства и социальных отношений законы особый источник права, представляющий собой основу системы правового регулирования, качество и эффективность которых не должны вызывать сомнений.

Различные проблемы законотворчества, такие как качество законов, соблюдение правил юридической техники, законотворческие ошибки, на сегодняшний день остаются актуальными. Количество принимаемых законов постоянно растет, а их качество не всегда соответствует нормам . Данная проблема очень значима, поскольку от правового качества законов Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, решений представительных органов муниципальных образований зависит качество в целом российского законодательства.

Правовое качество законов уже давно признано научной и практической задачей. В связи с существованием данной проблемы возникает закономерный вопрос каким образом обеспечить правовое качество законов Российской Федерации?

Значимость законодательного процесса заключается именно в том, что на стадиях данного процесса и формируются свойства закона, образующие его правовое качество. Качество проекта, а в дальнейшем и закона, зависит от того, соблюдаются ли правила, установленные в области разработки и принятия законопроектов.

Вместе с тем, хочется отметить, что законодательный процесс это результата деятельности человека, в ходе которого возможно допущение различных ошибок. На создание закона, в частности, влияют многие политические, экономические и иные факторы, учесть которые в совокупности не всегда удается.

В связи с этим есть ряд способов, которые позволяют избежать подобных нарушений в ходе законодательного процесса, одним из которых является экспертиза законопроектов.

1.3 Задачи при проведении правовой экспертизы в законодательном процессе

Задача эксперта при проведении экспертизы законопроекта заключается в том, чтобы дать ответы на вопросы, поставленные перед ним, а именно:

Правомерность принятия тем или иным органом разработанного законопроекта;

Соответствие законопроекта нормам Конституции Российской Федерации, нормативным правовым актам Российской Федерации, регламентирующим данные вопросы;

Соответствие правилам законодательной техники;

Соответствие формы правового акта;

Внутренняя согласованность положений проекта;

Результат его принятия и действия.

Отвечая на поставленные вопросы, законодателю легче принять решение о том, в какой форме закон должен быть в окончательном виде.

При проведении экспертизы исследователи нередко находят в законопроектах законотворческими ошибками .

Выделяются несколько видов таких ошибок и дефектов, такие как, политические, социальные и правовые. Правовой дефект это отступление проекта от требований норм права, техники написания проекта, что естественно снижает качество проекта.

При проведении правового исследования проектов законопроектов эксперт не только выявляет, но и предупреждает возникновение законотворческих дефектов, что, в свою очередь, позволяет предотвратить законотворческие ошибки. Таким образом, правовая экспертиза проектов выполняет диагностическую и профилактическую функции.

Диагностическая функция устанавливает законотворческие дефекты в проектах законов с целью их устранения. При реализации данной функции эксперт соотносит положения проекта закона и положения действующего законодательства для выявления различий, проверяет соблюдение правил юридической техники и в результате приходит к выводу о том, имеются ли в представленном проекте законотворческие дефекты. Профилактическая функция проявляется в том, что на основе указанного заключения, составленного по ее результатам, можно сделать выводы о допущенных ошибках, о неучтенных положениях федерального и регионального законодательства, что в дальнейшем позволит избежать появления законотворческих дефектов и ошибок.

В связи с этим, тесное взаимодействие органов государственной власти и экспертов поможет избежать различные виды ошибок и дефектов, что несомненно улучшит качество законодательства в целом на территории Российской Федерации.

Также качество законопроектов в разы улучшается в связи с возможностью назначения не одной, а нескольких экспертиз, а именно: предварительной, повторной и дополнительной.

Предварительная экспертиза, как уже ясно из названия, назначается на начальных этапах разработки законопроекта. Такой вид экспертизы позволяет избежать рассмотрения законодательным органом непроработанного, некачественного законопроекта, который не соответствует действующим нормам права.

Повторная экспертиза назначается в случае внесения в законопроект каких-либо изменений. В этом случае проверяются внесенные в проект поправки на взаимосвязь самому законопроекту. Также повторная экспертиза назначается и в других случаях.

Дополнительная экспертиза проводится для исследования отдельных вопросов, а не всего законопроекта. После проведения дополнительной экспертизы и устранения всех замечаний, законопроект как правило принимается в окончательной форме.

В связи с возможность неоднократно проводить исследования законопроекта, он становится более качественным и подготовленным к принятию его законодательным органом.

В результате правовая экспертиза проектов законов субъектов Российской Федерации положительно сказывается на качестве и эффективности всего российского законодательства, позволяющего гражданам реализовать принадлежащие им права и свободы данные Конституцией Российской Федерации в полной мере.

2.1 Правовая экспертиза на предмет соответствия нормативного правового акта системе законодательства

Особое значение в процессе проведения правовой экспертизы уделяется соответствие законопроекта Российскому законодательству.

Важным элементом структуры нормативного правового акта является его название, которое должно отражать содержание самого законопроекта. Так по названию документа можно определить сферу деятельности законопроекта и позволяет найти нужный нам нормативный правовой акт в системе законодательства.

Также эксперт определяет, возможно ли в принципе принятие исследуемого законопроекта в определенной сфере общественных отношений и в каких пределах возможно его принятие. Перед экспертом на этой стадии стоит задача устранения различных ошибок, таких как регулирование общественных отношений, посредством принятия указанного проекта, когда это законодательно это не требуется или общественные отношения уже урегулированы.

На следующем этапе эксперт определяет цели и задачи законопроекта. Соответствует ли законопроект потребностям той или иной сфере в которой он принимается. Также определяется предмет правового регулирования, т.е. тех общественных отношений (определенного круга, сферы общественных отношений), которые регулируются соответствующим актом.

Необходимым также является сопоставление общественных отношений, составляющих предмет регулирования (частные интересы или публичный порядок, или отношения, включающие оба составляющих), и используемые для этих целей методы (дозволение, запрет, предписание). Законодатель не может по своему усмотрению избирать любой метод регулирования, он лишь избирает наиболее адекватный для данных общественных отношений и для конкретной социальной обстановки способ воздействия на эти отношения.

Затем при проведении экспертизы исследуются конкретные правовые нормы, содержащихся в законопроекте, состояние нормативного регулирования в данной сфере, необходимость и достаточность правового акта для урегулирования общественных отношений.

Принятие обоснованных нормотворческих решений и, как следствие, обеспечение единого правового поля государства возможно лишь при соблюдении определённых принципов:

2.2 Правовая экспертиза на предмет соответствия нормативного правового акта требованиям юридической техники

При подготовке нормативного правового акта также проводится экспертиза на соответствие его требованиям юридической техники.

Юридическая техника - это система правил и средств, которые используются при написании законопроектов и иной юридической деятельности в правотворчестве, обеспечивающих совершенство его содержания и формы.

Юридическую технику как правило определяют в сфере правотворчества. Однако, по мнению О.Г. Соловьева, юридическая техника присутствует во многих видах правовой практики, не меньше ее значение в правоприменительной и интерпретационной деятельности.

Также существует мнение (Т.Н. Радько), что юридическая техника - система сложившихся в юридической практике правил и приемов осуществления уполномоченными субъектами деятельности, направленной в конечном счете на подготовку оптимальных и целесообразных по форме и структуре правовых актов.

Различают два вида юридической техники: правотворческую и правоприменительную.

Юридическая техника в правотворчестве определяет правила работы над текстами законопроектом и иных нормативных актов, выбор структуры документа, способов внесения изменений и дополнений в документ. Указанная техника обеспечивает удобство использования законодательства, а также его ясность и четкость.

Юридическая техника в правоприменительной практике определяет правила оформления правоприменительных актов, таких как судебные решения, протоколы, а также стандарты делопроизводства для обеспечения быстрого и качественного разрешения юридических дел, вынесения правильно оформленных законных и обоснованных юридических решений.

К техническим средствам относят:

Юридические термины, т.е. словесное выражение понятий, используемых при изложении содержания правового акта;

Юридические конструкции, т.е. строение нормативного акта.

К техническим приемам относят:

Способы, указывающие на официальные реквизиты, т.е. наименование, дату и место его принятия и т.д.;

Организацию структуры законопроекта: вводная часть - преамбула, общая и особенная части, нумерация пунктов и т.д. .

Юридическая техника непосредственно относится к внешней форме права, прежде всего нормативных актов, их содержании и документальном изложении.

2.3. Правовая экспертиза на предмет соответствия антикоррупционному законодательству

Согласно ч. 2 ст. 6 Федерального закона "О противодействии коррупции" антикоррупционная экспертиза является одной из мер по профилактике коррупции.

На всех уровнях законодатели должны проводить антикоррупционную экспертизу принимаемых законопроектов, для исключения коррупциогенных факторов, что является мерой по профилактике коррупции.

Обязанность проведения антикоррупционной экспертизы введена относительно недавно, в рамках текущей административной реформы. Однако за время существования указанной нормы в части изменен порядок работы органов государственной власти при принятии тех или иных нормативных правовых актов

Одним из направлений по противодействию коррупции является создание законодательства, препятствующего совершению действий коррупционного характера . Главной задачей должно быть принятие таких законопроектов, которые исключали бы возможность проявления коррупции.

Противодействие коррупции - деятельность федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, институтов гражданского общества, организаций и физических лиц в пределах их полномочий:

а) по предупреждению коррупции, в том числе по выявлению и последующему устранению причин коррупции (профилактика коррупции);

б) по выявлению, предупреждению, пресечению, раскрытию и расследованию коррупционных правонарушений (борьба с коррупцией);

в) по минимизации и (или) ликвидации последствий коррупционных правонарушений.

В настоящее время законодательство РФ регламентирует деятельность государственных органов, а также органов местного самоуправления, предоставляющих заявителям соответствующие услуги (разрешения, справки и др.) . Проведена работа по регламентации действий должностных лиц, оказывающих услуги заявителям с помощью издания регламентов предоставления услуг или исполнения функций, в которых четко прописаны все действия должностного лица, начиная от приема заявления и заканчивая результатом получения услуги заявителем. Однако указанные регламенты принимаются каждым органом государственной власти индивидуально, и в некоторых документах законодатели оставляют себе право на рассмотрение заявления в течение 30 дней, как это установлено Федеральным законом «Об обращении граждан», а не более сжатые сроки.

Также принятие указанных регламентов позволяет не выходить за рамки установленных норм и правил оказания услуг и дает возможность контролировать ход оказания услуги .

В соответствии с Федеральным законом "Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов" и в целях обеспечения реализации его норм Правительством РФ было принято Постановление "Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов", которым утверждены Правила и Методика проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и их проектов.

На основании принятых Правил антикоррупционной экспертизе подлежат действующие нормативные правовые акты, а также проекты нормативных правовых актов.

Субъектами антикоррупционной экспертизы являются: Министерство юстиции, органы прокуратуры, федеральные органы исполнительной власти, а также независимые эксперты, которые тоже могут проводить независимую антикоррупционную экспертизу нормативных правовых актов и их проектов.

Таким образом, при принятии вышеуказанных норм и правил по проведению антикоррупционной экспертизы в настоящее время имеется достаточная правовая база для ее проведения.

2.4 Заключение как результат правовой экспертизы нормативного правового акта

Результатом проведения правовой экспертизы является заключение о ее проведении. Заключение является официальным документом, отражающий результат проведенного исследования.

При составлении заключения указываются выявленные все недостатки проверяемого документа либо если исследование показало, что замечаний нет, и соответствующие показатели отражены в заключении.

При обнаружении нарушений правил и норм составления нормативного правового акта экспертом должно быть четко отражено, какие нормы законодательства нарушены.

В соответствии с этапами правовой экспертизы, экспертное заключение должно содержать ответы на основные вопросы:

Существует ли потребность в правовом регулировании данного вида общественных отношений?

Насколько полно определен предмет правового регулирования, насколько необходимы и достаточны правовые нормы для достижения целей исследуемого акта?

Насколько конкретно и однозначно определены права и обязанности субъектов регулируемых отношений?

Есть ли отсылки к потенциальному или уже действующему нормативному правовому акту в Российском законодательстве?

Соответствуют ли нормы потенциального или уже действующего нормативного правового акта нормам актов более высокой юридической силы?

Порождает ли введение или действие нормативного правового акта коллизии в системе законодательства?

Необходимо ли в связи с этим изменение действующего законодательства?

В случае выявления нормотворческих ошибок, они должны быть отражены в экспертном заключении. В практике нормотворчества выявлены основные возможные дефекты нормативных правовых актов:

1. Пробелы.

2. Избыточная нормативность.

3. Нарушение стиля.

4. Коллизии между отдельными законами.

5. Неправильный выбор вида правового акта;

6. Ошибочное понимание (толкование) назначения и смысла правового акта;

7. неправильное оформление текста акта.

8. Нарушение системных связей между актами разной юридической силы;

9. Запоздалая корректировка и отмена устаревших норм актов.

Экспертное заключение, как показывает практика должно состоять из трех частей: вступительной, основной и заключительной.

Во вступительной части указываются основные положения о соответствии законопроекта действующему законодательству;

В основной части - замечания и предложения по содержанию законопроекта;

В заключительной части пишется вывод о возможности или невозможности принятия законопроекта или действия уже существующего законопроекта.

3 ПРАВОВАЯ ЭКСПЕРТИЗА НОРМАТИВНЫХ ПРАВОВЫХ АКТОВ НА ПРИМЕРЕ ЛЕНИНСКОГО МУНИЦИПАЛЬНОГО РАЙОНА ЕАО

3.1 Органы осуществляющие правовую экспертизу принимаемых решений Собрания Депутатов

На основании статьи 15 Устава муниципального образования «Ленинский муниципальный район», структуру органов местного самоуправления муниципального района составляют:

1) представительный орган - Собрание депутатов Ленинского муниципального района Еврейской автономной области (Собрание депутатов муниципального района);

2) глава муниципального образования - глава муниципального района;

3) местная администрация - администрация Ленинского муниципального района Еврейской автономной области (администрация муниципального района);

4) контрольно-счетный орган - контрольно-счетная палата Ленинского муниципального района Еврейской автономной области (контрольно-счетная палата муниципального района).

В систему муниципальных правовых актов муниципального района на основании статьи 30 Устава муниципального образования «Ленинский муниципальный район» входят:

1) Устав муниципального района;

2) решения, принятые на местном референдуме;

3) решения Собрания депутатов;

4) постановления и распоряжения главы муниципального района;

5) постановления и распоряжения администрации муниципального района;

6) постановления и распоряжения председателя Собрания депутатов (по вопросам организации деятельности Собрания депутатов);

7) распоряжения и приказы председателя контрольно-счетной палаты по вопросам, отнесенным настоящим Уставом к полномочиям контрольно-счетной палаты .

Собрание депутатов является законодательным органом на территории муниципального района, которое по вопросам, отнесенным к его компетенции федеральными законами, законами Еврейской автономной области, настоящим Уставом, принимает решения, устанавливающие правила, обязательные для исполнения на территории муниципального района, решение об удалении главы муниципального района в отставку, а также решения по вопросам организации деятельности Собрания депутатов и по иным вопросам, отнесенным к его компетенции федеральными законами, законами Еврейской автономной области, настоящим Уставом.

Решения Собрания депутатов, имеющие нормативный характер, подписываются и обнародуются главой муниципального района. Решения Собрания депутатов, не имеющие нормативного характера, подписываются председателем Собрания депутатов.

Решения Собрания депутатов, затрагивающие права, свободы, обязанности человека и гражданина, вступают в силу после их официального опубликования (обнародования), если иное не определено в самом решении.

На основании постановления главы администрации Ленинского муниципального района ЕАО «Об утверждении порядка проведения юридической экспертизы проектов муниципальных правовых актов Ленинского муниципального района» , экспертизу проектов муниципальных правовых актов Ленинского муниципального района (далее - проект правового акта) проводится юридическим отделом администрации муниципального района.

Экспертиза проектов муниципальных правовых актов Ленинского муниципального района проводится в целях принятия органами местного самоуправления нормативных правовых актов, не противоречащих Конституции Российской Федерации федеральному законодательству, законодательству Еврейской автономной области.

Юридической экспертизе подлежат проекты постановлений, распоряжений главы администрации муниципального района, постановления главы муниципального района, а также проекты решений, вносимые в порядке правотворческой инициативы в Собрание депутатов муниципального района.

3.2 Порядок проведения и конечный результат правовой экспертизы принимаемых решений Собрания Депутатов

В разделе 2 Порядка проведения экспертизы проектов муниципальных правовых актов Ленинского муниципального района, утвержденном постановлением главы администрации муниципального района от 23.03.2009 №140 определен порядок проведения юридической экспертизы.

Для осуществления экспертизы разработчик проекта правового акта предоставляет его в юридический отдел в электронном виде.

При несоблюдении правил юридической техники сотрудник юридического отдела, осуществляющий экспертизу, вносит необходимые поправки в проект правового акта.

В случае несоответствия проекта правового акта федеральному, областному законодательству, настоящему Порядку, сотрудник юридического отдела, осуществляющий экспертизу, уведомляет об этом разработчика проекта правового акта.

Разработчик проекта правового акта обязан принять все необходимые меры к устранению указанных нарушений.

В случае если указанные нарушения не устранены в срок, превышающий одну неделю со дня уведомления разработчика, сотрудник юридического отдела, осуществляющий экспертизу, вправе подготовить заключение на проект правового акта и направить его заместителю главы администрации муниципального района, курирующему работу отдела разработчика.

Результатом проведения правовой экспертизы принимаемого Решения Собрания Депутатов муниципального образования «Ленинский муниципальный район» является направление согласованного со структурными подразделениями администрации проекта решения в Собрание депутатов.

Аппарат Собрания депутатов также проводит правовую экспертизу переданного проекта на соответствие действующему законодательству, предметом которой являются:

1. Оценка соответствия содержания проекта правового акта федеральному, областному законодательству, которая включает в себя рассмотрение:

Целей и задач проекта правового акта;

Предмета правового регулирования, т.е. тех общественных отношений (определенного круга, сферы общественных отношений), которые регулируются соответствующим актом;

Компетенции органа, выступившего разработчиком проекта правового акта;

Конкретных правовых норм, содержащихся в проекте правового акта, состояние нормативного регулирования в данной сфере, необходимость и достаточность правового акта для урегулирования общественных отношений;

2. Оценка соответствия формы и текста проекта правового акта правилам юридической техники.

При разработке проектов правовых актов должны соблюдаться следующие требования:

Нормы и положения текста должны быть краткими, четкими и последовательными, исключающими возможность двоякого толкования, а также содержать анализ и оценку положения дел по обсуждаемому вопросу;

В тексте должны быть определены исполнители, сроки исполнения, лица и органы, на которые возлагается контроль;

Проект правового акта, подготовленный во исполнение решений вышестоящих государственных органов или во изменение муниципальных правовых актов, должен содержать ссылку на их дату, номер и наименование;

Проект правового акта, вносящий изменения в действующий муниципальный правовой акт, должен содержать ссылки на даты принятия и номера актов, вносивших в него изменения;

Проект правового акта, отменяющий действующий муниципальный правовой акт, должен содержать положение об отмене муниципальных правовых актов, вносивших в него изменения.

Непосредственно в текст проекта правового акта должны быть включены следующие положения:

О сроках и порядке вступления в силу;

О признании утратившими силу ранее принятых актов или отдельных их положений в связи с принятием данного акта;

О приведении муниципальных правовых актов в соответствие с принятым.

Как показывает практика, большая часть проектов решений Собрания депутатов проходят юридическую экспертизу и в последующем принимаются на собраниях в соответствии с законодательством.

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

На современном этапе правовая экспертиза законопроектов приобрела особое значение, так как с каждым годом их принятие увеличивается.

Актуальность правовой экспертизы обусловлена тем, что законопроекты зачастую не всегда проработаны законодателем, а также зачастую просматривается невнимание к этой проблеме органов государственной власти, когда данный вопрос очень важен как инструмент развития права и общества.

Проблемы законодательства как теоретические так и практические составляют большую часть всей теории государства и права, а правовая экспертиза законопроектов является одной из главных составляющих данной теории.

Понятие экспертизы законодательства включает в себя экспертизу законопроектов и принятых законодательных актов.

При сегодняшнем многообразии видов экспертиз, все они должны осуществляться в рамках закона и придерживаться принципам экспертной деятельности. Без этого не будет обеспечен достаточный уровень экспертизы и ее эффективность.

Однако в юридической науке отсутствует единый подход к определению понятия правовой экспертизы законодательства. Недостаточно разработаны также принципы, виды и методы проведения экспертизы законопроектов и действующих законодательных актов. В связи с этим остается еще множество проблем при принятии законопроектов.

Исследование института экспертизы имеет значение для развития теории права, совершенствования системы законодательства и правоприменительного процесса.

Таким образом, правовая экспертиза в законодательном процессе является необходимым способом обеспечения правового качества. В процессе проведения исследования осуществляется всецелая и объективная проверка законопроекта на предмет его соответствия Конституции Российской Федерации, федеральному законодательству и законодательству соответствующего региона, правилам юридической техники, выявляются нарушения, что позволяет предупреждать различные дефекты и ошибки. Небольшое количество отступлений в законопроектах от установленных правил способствует тому, что законодательными органами государственной власти Российской Федерации, органами местного самоуправления муниципальных образований рассматриваются и принимаются более качественные законы.

В результате правовая экспертиза проектов законов положительно сказывается на качестве и эффективности всего российского законодательства, позволяющего гражданам реализовать свои права и свободы.

СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННЫХ ИСТОЧНИКОВ И ЛИТЕРАТУРЫ

Конституция Российской Федерации: офиц. текст. М. : Приор, 2001. 34 с.
О противодействии коррупции: офиц. текст ФЗ от 25.12.2008 N 273-ФЗ //Российская газета. 2008. - № 266. Ст. 20
Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов: офиц. текст ФЗ 17.07.2009 N 172-ФЗ //Российская газета. 2009. - № 133. Ст. 16
Устав муниципального образования «Ленинский муниципальный район» решение районного Совета муниципального образования "Ленинский район" ЕАО: офиц. текст от 21.07.1999 N 18 - СПС Консультант Плюс.
Постановление главы администрации муниципального района от 23.03.2009 № 140 «Об утверждении порядка проведения юридической экспертизы проектов муниципальных правовых актов Ленинского муниципального района» .
Алексеев, С.С. Общая теория права: Учебник. 2-е изд./ С.С. Алексеев - М.: Проспект, 2011. - 482 с.
Зорькин, В.Д. Конституционно-правовое развитие России / В.Д. Зорькин - М. 2011. - 162 с.
Малько, А.В. Теория государства и права в схемах, определениях и комментариях: Учебное пособие./ А.В. Малько - М.: Проспект, 2010 - 36 с.
Радько, Т.Н. Теория государства в схемах и определениях: Учебное пособие/ Т.Н. Радько - М.: Проспект, 2011. - 95 с.
Сырых, В.М. Концептуальные вопросы понятия и сущности ЮТ. / В.М. Сырых - М. - 2011. - 89-90 с.
Тихомиров, Ю.А. Законодательная техника: Научно-практическое пособие / Ю.А. Тихомиров - М. 2000. - 26 с.
Васильев, С.В. Белая книга о борьбе с коррупцией / С.В. Васильев, А.Ю. Зубков, С.В. Аленкин. - М. 2007. - 25 с.
Карасев, В.А. Правовая экспертиза законопроектов: методологический аспект / В.А. Карасев// Представительная власть XXI век: законодательство, комментарии, проблемы. - 2010. - № 4. - С. 26-27.
Куракин, А.В. Современные формы проявления коррупции в системе государственной службы Российской Федерации / А.В. Куракин //Гражданин и право. - 2008. - № 2. С. 35.
Соловьев, О.Г. Юридическая техника в правотворческой и правоприменительной деятельности: понятие и виды / О.Г. Соловьев // Юридический мир. Общероссийский научно-практический правовой журнал. М.: Юрист. - 2009. - № 1 (145). С. 74.
Талапина, Э. Правовые способы противодействия коррупции / Э. Талапина// Право и экономика. - 2006. - № 6. С.3.

PAGE \* MERGEFORMAT 3

Другие похожие работы, которые могут вас заинтересовать.вшм>
18601.		Определение роли религии в жизни современного общества, значения религии в современном политическом процессе	88.54 KB
	В прошлом остался обвал старой политической системы крушение комплекса экономических политических культурных и религиозных ценностей. В настоящий период произошла переоценка принципов взаимоотношений государства и религиозных организаций. Для этого необходимо в ходе исследования решить следующие задачи: - рассмотреть в историческом контексте развитие взаимоотношений политических и религиозных институтов; - показать теоретико-правовой анализ понятий: государство религия религиозные учения и т. Предметом исследования - взаимосвязь...
6415.		Проблематика действующего законодательства и правоприменительной практики использования возможностей полиграфа в уголовном процессе РФ	114.88 KB
	Правовые аспекты применения фото аудио и видеозаписи при производстве следственных действий. В настоящее время аудио и видеозаписи получили широкое распространение. Растет число случаев когда аудио и видеозаписи представляются в суд в качестве источника доказательственной информации.
15025.		Правовой нигилизм и правовой идеализм как факторы, замедляющие развитие гражданского общества в России, и задачи правовой культуры в их преодолении	465.78 KB
	Правовая действительность диктует необходимость обсуждения просчетов в политике государства для дальнейшего совершенствования правового сознания россиян и определения социально-психологических причин возникновения в обществе феномена правового нигилизма. Надо сказать, что внедрение правового нигилизма в правосознание молодых россиян ставит вообще под сомнение идею реализации правового государства в России.
5758.		Повышения эффективности ООО «Птица»	162.93 KB
	Она характеризуется быстрыми темпами воспроизводства поголовья наименьшими затратами материальных средств и живого труда на единицу произведенной продукции что обусловлено прежде всего высокой продуктивностью интенсивным ростом птиц. Развитие рыночных отношений основными критериями эффективности которых являются наполнение рынка конкурентоспособной продукцией удовлетворение спроса населения рост производительности труда и повышение рентабельности должно быть направлено на стимулирование эффективного производства высококачественной...
11053.		Проблемы повышения эффективности управления предприятием	160.63 KB
	В рыночной практике хозяйствования встречаются самые различные формы проявления экономической эффективности. Технические и экономические аспекты эффективности характеризуют развитие основных факторов производства и результативность их использования. Социальная эффективность отражает решение конкретных социальных задач (например, улучшение условий труда, охрану окружающей среды и т.д.).
21084.		Пути повышения эффективности ценовой политики ТОО «Антора»	119.1 KB
	Именно цены определяют структуру производства оказывают решающее воздействие на движение материальных потоков распределение товарной массы уровень доходности предприятия. Правильная методика установления цены разумная ценовая тактика последовательная реализация глубоко обоснованной ценовой стратегии составляют необходимые компоненты успешной деятельности любого коммерческого предприятия в жестких условиях рыночных отношений...
16743.		Пути повышения эффективности современной демографической политики	14.74 KB
	И как показывает опыт стран имеющих схожие проблемы в области рождаемости одной из основных стратегий демографической политики является создание условий для сочетания родительства и занятости. Гармонизация политики в области рождаемости и занятости чрезвычайно актуальна и для России. По данным социологического обследования женщины хотят совмещать материнство и занятость готовы к рождению второго ребенка только при условии сохранения возможности работать в сфере оплачиваемой занятости. Фактор занятости конкурирует с материальном...
15633.		Пути повышения эффективности деятельности предприятия (на примере ОАО «СААЗ»)	152.3 KB
	Мероприятия по улучшению использования оборотных средств в ОАО СААЗ. Именно на предприятии осуществляется производство продукции оказываются различного рода услуги происходит непосредственная связь работника со средствами производства. Расчеты эффективности производства осуществляются по системе показателей которые объединены в следующие группы: - обобщающие показатели повышения экономической эффективности общественного производства; - показатели повышения эффективности использования труда;...
15272.		ОБОРОТНЫЕ СРЕДСТВА ПРЕДПРИЯТИЯ. ПУТИ ПОВЫШЕНИЯ ЭФФЕКТИВНОСТИ ИХ ИСПОЛЬЗОВАНИЯ	1.05 MB
	Внедрение политики в деятельность применения ОбС дозволяет умножать рентабельность оборотных активов, устанавливать надобность в источниках их финансирования, совершенствовать показатели их оборачиваемости, а также показатели финансово-хозяйственной деятельности, сбавлять расходы, возникшие при обслуживании оборотных активов, усиление получаемой выручки. Именно это и обуславливает высокую востребованость выбранной для исследования темы.
5662.		Опыт организации и пути повышения эффективности переработки мяса на ООО «ЕМК»	93.77 KB
	Поставщики продукции. Анализ и оценка эффективности организации переработки и сбыта продукции. Организация переработки продукции. Производство и себестоимость различных видов продукции.

1.1 Понятие правовой экспертизы

Законодательный процесс является сложным и общественно важным видом деятельности, поскольку его результатом являются законы (федеральные законы и законы субъектов Российской Федерации, решения Собрания депутатов муниципальных образований) - нормативные правовые акты высшей юридической силы, регулирующие общественные отношения. На различных этапах указанного процесса (в процессе разработки законопроекта, проведения процедуры согласования) проводится правовая экспертиза. Правовая экспертиза проводится также в том случае, когда принятый закон был отклонен и затем доработан в рамках согласительных процедур.

Понятие "экспертиза" произошло от латинского "expertus", что означает - опытный, и представляет собой изучение специалистом (экспертом) каких-либо вопросов, решение которых требует специальных познаний в той или иной области. В отношении законопроектов могут проводиться различные виды таких исследований.

соответствия законопроекта Конституции,

совместимости законопроекта с действующим законодательством

установления качества законопроекта с точки зрения правил законодательной техники.

Антикоррупционная экспертиза проектов нормативных правовых актов (на примере Законодательной Думы Хабаровского края)

Проведение экспертной работы невозможно вне рамок четкой методологии, определяющей цели, задачи, последовательность, критерии оценки, форму представления результатов и другие параметры экспертизы...

Государственная экспертиза: сущность, виды, функции, социальное значение

Экспертная деятельность относится к научно-исследовательской деятельности. Экспертное заключение и другие результаты, полученные в ходе проведения, относятся к результатам научно-исследовательской деятельности...

Обеспечение соответствия муниципальных нормативных правовых актов федеральному законодательству и нормам международного права

Механизм обеспечения единства правового пространства должен включать следующие элементы: 1. завершение оформления законодательной базы по наиболее важным конституционно - правовым институтам РФ и ее субъектов...

Понятие, цели, объекты экологической экспертизы и порядок ее проведения

экологический экспертиза Экологическая экспертиза - установление соответствия документов и (или) документации, обосновывающих намечаемую в связи с реализацией объекта экологической экспертизы хозяйственную и иную деятельность...

Порядок производства экспертизы в гражданском процессе

судебный экспертиза гражданский процесс Понятие «экспертиза» (эксперт от лат. expertus - знающий по опыту, опытный, испытанный, проверенный) используется в науке и практике для обозначения исследований...

Правовая экспертиза в законодательном процессе

Задача эксперта при проведении экспертизы законопроекта заключается в том, чтобы дать ответы на вопросы, поставленные перед ним...

Правовая экспертиза в законодательном процессе

Применение специальных познаний в уголовном процессе

Признав необходимым назначение судебной экспертизы, следователь выносит об этом постановление, а в случаях, предусмотренных пунктом 3 части второй статьи 29 УПК РФ Уголовно-процессуальный Кодекс Российской Федерации от 18.12.2001 № 174-ФЗ (ред. от 28.12...

Расследование и экспертиза дорожно-транспортных происшествий

Автотехническая экспертиза (АТЭ) - специальное компетентное исследование технического состояния автомобильной техники (частей, механизмов) с целью ответа на точно сформулированный вопрос...

Судебная экспертиза

Судебная экспертиза -- это одна из форм использования научно-технических достижений в уголовном, гражданском и арбитражном процессе...

судебная экспертиза в уголовном процессе

Федеральная служба по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека

Для исследования проблем классификации экспертизы следует прежде рассмотреть само понятие экспертизы. Термин "экспертиза" происходит от латинского "expertus", что означает "опытный", "сведущий"...

Развитие гражданского общества требует повышения степени участия граждан в управлении государством. Одной из форм такого участия и влияния общественности на принимаемые законы является общественная экспертиза законопроектов как форма общественного контроля над процедурой принятия законов, направленная, в частности, на повышение эффективности нормотворческой деятельности государственных органов и создание оптимальных условий для реализации гражданами их прав и законных интересов.

Конституционная сущность института общественной экспертизы законопроектов, его высокий демократический потенциал, связь с правом гражданина на участие в управлении делами государства - все эти признаки обеспечивают устойчивый интерес к рассмотрению, анализу понятия, видов и особенностей порядка проведения общественной экспертизы законопроектов в системе законодательной деятельности Российской Федерации. Действительно, в последнее время в научной литературе уделяется немало внимания вопросам общественной экспертизы. Вместе с тем, несмотря на значительное число публикаций, посвященных проблематике экспертной деятельности и общественному контролю, одной из форм которого является общественная экспертиза, в настоящее время отсутствуют работы, содержащие комплексный анализ правового регулирования общественной экспертизы законопроектов, что в свете реализации принятого сравнительно недавно Федерального закона от 21 июля 2014 г. № 212-ФЗ «Об основах общественного контроля в Российской Федерации» (далее - Закон об общественном контроле), а также ввиду особой значимости общественной экспертизы законопроектов как инструмента диалога между гражданами и органами государственной власти и местного самоуправления обусловливает актуальность и своевременность проведения соответствующих исследований.

Целью настоящей работы является характеристика института общественной экспертизы законопроектов в Российской Федерации.

Для достижения поставленной цели необходимо решить следующие задачи:

определение понятия общественной экспертизы законопроектов;

анализ правовых основ и принципов проведения общественной экспертизы законопроектов в Российской Федерации;

определение субъектов общественной экспертизы законопроектов в Российской Федерации, их прав и обязанностей.

1. Понятие, Правовые основы и принципы проведения общественной экспертизы законопроектов в Российской Федерации

Подлинное народовластие, наряду с развитыми в государстве институтами представительной демократии, предполагает активное функционирование также институтов непосредственной демократии в самых различных формах и на различных уровнях. Одной из известных и показавших свою практическую эффективность форм непосредственной демократии являются т.н. «всенародные обсуждения» законопроектов, практика которых, к примеру, была достаточно распространена в СССР в 60 - 80-е гг. XX в . Такая форма участия граждан, как всенародное обсуждение законопроекта, позволяет населению почувствовать свою причастность к подготовке закона, убедиться, что устанавливаемый законом порядок отражает его волю . Более того, это также способствует снижению влияния правового нигилизма на общественное сознание, повышает уровень доверия граждан к государству и его органам.

Общественная экспертиза представляет собой механизм общественной экспертной деятельности по анализу и оценке нормативных и других управленческих решений органов власти всех уровней на условия жизни и реализацию прав и законных интересов широких слоев граждан и конкретных социальных групп . Фактически, это комплексное исследование представителями общественности какой-либо проблемы, процесса либо явления. Для целей настоящего исследования мы рассматриваем общественную экспертизу как анализ законопроектов на предмет их качества, эффективности, соответствия законодательству, целесообразности и последствий принятия.

Основная цель проведения такой экспертизы заключается, прежде всего, в учете и защите интересов граждан при принятии законопроектов. Основное значение общественной экспертизы заключается в обеспечении эффективного взаимодействия общественности и власти. В связи с распространением деятельности общественных палат практика общественной экспертизы как одной из форм гражданского участия получает в настоящее время в России все большее развитие.

Проведение общественных экспертиз способствует участию населения в процессе принятия законопроектных решений на федеральном и региональном уровнях, увеличивает степень общественного контроля, повышает эффективность законодательного процесса. Как справедливо отмечает Н.С. Бондарь, «гражданское общество должно основываться на развитых формах общественной самоорганизации и саморегуляции, на оптимальном сочетании публичных и частных интересов при определяющем значении последних и при безусловном признании в качестве высшей ценности такого общества человека, его прав и свобод» . Смысл общественной экспертизы состоит в предупреждении негативных последствий принятия ошибочного закона органами законодательной власти.

Институт общественной экспертизы является довольно новым для российской правовой системы. Изначально некоторые возможности для общественной экспертизы предоставлял Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» , который предусмотрел некоторые формы общественного участия в обсуждении проектов местных нормативных правовых актов (например, публичные слушания и др.). Однако в этом законе не говорится напрямую об общественной экспертизе как о виде общественной деятельности.

В статье 6 Закона об общественном контроле закреплены его принципы, которые, как представляется, применимы и к общественной экспертизе, в том числе законопроектов, как одной из его форм: приоритет прав и законных интересов человека и гражданина; добровольность участия в осуществлении общественной экспертизы; самостоятельность субъектов общественной экспертизы и их независимость от органов государственной власти, органов местного самоуправления, государственных и муниципальных организаций, иных органов и организаций, осуществляющих в соответствии с федеральными законами отдельные публичные полномочия; публичность и открытость осуществления общественной экспертизы и общественного обсуждения ее результатов; законность деятельности субъектов общественной экспертизы; объективность, беспристрастность и добросовестность субъектов общественной экспертизы, достоверность результатов осуществляемой ими общественной экспертизы; обязательность рассмотрения органами государственной власти, органами местного самоуправления, государственными и муниципальными организациями, иными органами и организациями, осуществляющими в соответствии с федеральными законами отдельные публичные полномочия, итоговых документов, подготовленных по результатам общественной экспертизы, а в случаях, предусмотренных федеральными законами и иными нормативными правовыми актами РФ, законами и иными нормативными правовыми актами субъектов РФ, муниципальными нормативными правовыми актами, учет указанными органами и организациями предложений, рекомендаций и выводов, содержащихся в этих документах.

Последний принцип требует более подробного рассмотрения. Согласно ч. 1 ст. 19 Закона об Общественной палате ее заключения по результатам общественной экспертизы имеют рекомендательный характер, однако в соответствии с ч. 2-6 ст. 19 названного закона заключения Общественной палаты по результатам экспертизы подлежат обязательному рассмотрению в органах государственной власти и местного самоуправления - соответственно, по проектам тех нормативных правовых актов, которые находятся на их рассмотрении и заключение по которым было представлено Общественной палатой РФ. Как отмечается в литературе, наличие такой нормы призвано «сбалансировать» рекомендательный характер заключений Общественной палаты . Экспертное заключение в законотворчестве и правотворчестве в целом по своей природе не может иметь императивный характер, поскольку, как уже было отмечено, с точки зрения легализация нормативного правового акта (например, закона) достаточно, чтобы он был принят уполномоченным на то органом (в данном случае - законодательным). Однако легитимность принятого законодательного решения обуславливается именно через призму обязательности рассмотрения органами государственной власти и местного самоуправления направленных им заключений общественной экспертизы, проводимой в рамках деятельности Общественной палаты, что, как справедливо отмечает Е.В. Скурко, придает этим экспертным заключениям наивысший статус из всех возможных для подобного рода документов . Из этого следует, что субъекты общественного контроля вправе ожидать мотивированного комментария от законодательных органов о причинах и основаниях отказа учесть высказанные экспертами замечания и предложения, в случае если таковые не нашли отражения в тексте законопроекта. Предполагается, что должна существовать некая обратная связь - от государства к гражданскому обществу.

Перечисленные принципы, на наш взгляд, следует отнести к основным принципам осуществления общественной экспертизы законопроектов. Специальные принципы проведения общественной экспертизы указаны в Положении о порядке проведения общественной экспертизы, среди которых названы также принцип качества и ответственности (нормативный правовой акт должен соответствовать по содержанию и форме требованиям законодательства; при его разработке должны учитываться правовые, экономические, социальные аспекты, он должен иметь подробную и вместе с тем логическую, четкую структуру, быть доступным для понимания и использования); социальной значимости; репрезентативности.

2. Субъекты общественной экспертизы законопроектов в Российской Федерации

Согласно ст. 9 Закона об общественном контроле субъектами общественного контроля и, соответственно, общественной экспертизы являются:

1. Общественная палата Российской Федерации. В статье 18 Закона об Общественной палате обозначены основные правомочия Общественной палаты по проведению общественной экспертизы, из ч. 1 которой следует, что с точки зрения оснований для ее инициации экспертная деятельность Общественной палаты подразделяется на две части:

экспертиза, которую Общественная палата вправе проводить по собственной инициативе. Объектами экспертизы в данном случае выступают проекты законодательных актов органов субъектов и органов местного самоуправления.

экспертиза, которую Общественная палата проводит на основании обращений управомоченных органов государственной власти, а именно высших органов законодательной и исполнительной власти, а также Президента Российской Федерации. Объектами экспертизы в данном случае могут быть проекты федеральных конституционных законов и федеральных законов, проекты законов субъектов Российской Федерации, нормативные правовые акты органов местного самоуправления.

Вместе с тем, Общественная палата вправе проводить экспертизу и проектов законов Российской Федерации о поправках к Конституции Российской Федерации, проектов федеральных конституционных законов и федеральных законов в случае, если таковые касаются вопросов государственной социальной политики и конституционных прав граждан Российской Федерации в области социального обеспечения, а также обеспечения общественной безопасности и правопорядка (ч. 2 ст. 18 Закона об Общественной палате). Указанная норма существенно расширяет полномочия Общественной палаты именно в тех сферах, которые наиболее существенным образом затрагивают права и законные интересы граждан, в том числе крайне актуальные в современных условиях и которые призвано выражать и отстаивать гражданское общество, существующее в рамках социального государства . Рассматриваемое положение является специальным правилом по отношению к общему правилу ч. 1 ст. 18 Закона об Общественной палате.

2. Общественные палаты субъектов Российской Федерации и муниципальных образований.

3. Общественные советы при федеральных органах исполнительной власти, общественные советы при законодательных (представительных) и исполнительных органах государственной власти субъектов РФ. Как отмечается в литературе, общественные советы играют явно недостаточную роль в осуществлении общественного контроля в Российской Федерации .

Буквальное толкование ч. 1 ст. 13 Закона об общественном контроле позволяет сделать вывод о том, что общественные советы создаются только при федеральных органах исполнительной власти, а также законодательных и исполнительных органах государственной власти субъектов РФ. Однако ч. 3 ст. 13 названного закона допускает создание общественных советов и при органах местного самоуправления. Статья 9 Закона об общественном контроле, вместе с тем, не называет в числе субъектов общественного контроля общественные советы при органах местного самоуправления. Такая ситуация кажется не совсем логичной. Кроме того, как следует из текста ст. 13 Закона об общественном контроле, на федеральном уровне общественные советы могут создаваться только при исполнительных органах государственной власти, при этом допускается создание общественных советов при законодательных органах субъектов РФ.

В связи с изложенным возникает вопрос о статусе, например, Научного совета по правотворчеству при Председателе Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации (далее - Научный совет). Так, согласно Положению о Научном совете Научный совет является постоянно действующим консультативным органом по вопросам, связанным с экспертным сопровождением законотворческого процесса в Государственной Думе и совершенствованием законодательства Российской Федерации.

Кроме того, Закон об общественном контроле, исходя из смысла ст. 13, исключает из числа субъектов общественного контроля и, соответственно, общественной экспертизы общественные советы, созданные при иных органах государственной власти, в частности, при Президенте РФ, Следственном комитете РФ и др. Представляется целесообразным дополнить ст. 9 Закона об общественном контроле, определяющую круг субъектов, указанием и на иные советы.

Необходимо отметить, что на федеральном уровне до настоящего времени не принят нормативный правовой акт, в котором бы нашел свое закрепление порядок образования общественных советов при законодательных (представительных) и исполнительных органах государственной власти субъектов РФ, что говорит о существенном упущении со стороны законодателя.

В литературе встречается также предложение ввести обязательность образования общественных советов при органах местного самоуправления .

Однако вопросы возникают не только в связи со статусом общественных советом, но и в связи со статусом граждан как общественных экспертов. Согласно ст. 3 Закона об общественном контроле граждане вправе участвовать в осуществлении общественного контроля как лично, так и в составе общественных объединений и иных негосударственных некоммерческих организаций. Вместе с тем, обращает на себя внимание отсутствие указания на граждан, общественные или некоммерческие организации в перечне субъектов общественного контроля, содержащемся в ст. 9 Закона об общественном контроле. Кстати, анализ нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации показывает, что в них часто упоминаются граждане в качестве субъектов общественного контроля. В качестве примера можно привести Закон Пермского края от 21 декабря 2011 г. № 888-ПК «Об общественном (гражданском) контроле в Пермском крае» .

Следует также изучить возможность отнесения иных организаций к числу субъектов общественной экспертизы. Так, еще до принятия Закона об общественном контроле в научной литературе встречались разные предложения относительно возможного круга субъектов . Например, А.С. Полещук, ссылаясь на разработанный А.Г. Арбатовым, Н.М. Безбородовым, Э.А. Воробьевым и др. проект федерального закона «О гражданском контроле и управлении военной организацией и деятельностью в Российской Федерации» , полагал, что средства массовой информации (далее - СМИ) также являются субъектами контроля . Существует и противоположная позиция, например А.С. Кузнецова, который считает, что СМИ не могут являться субъектами общественного контроля, так как это всего лишь способ донесения информации . На наш взгляд, формулировка, согласно которой субъектами общественного контроля являются сами СМИ, не совсем корректна. Под СМИ понимается периодическое печатное издание, сетевое издание, телеканал, радиоканал, телепрограмма, радиопрограмма, видеопрограмма, кинохроникальная программа, иная форма периодического распространения массовой информации под постоянным наименованием (названием). Таким образом, сами СМИ осуществлять контроль не могут, они являются средством, через которое осуществляется общественный контроль. Субъектами общественного контроля и, соответственно, общественной экспертизы могли бы являться лица, которые осуществляют деятельность в сфере СМИ (представители). По нашему мнению, однако, едва ли целесообразно относить представителей СМИ к субъектам общественной экспертизы.

Заключение

В результате проведенного исследования вопросов общественной экспертизы законопроектов в Российской Федерации были решены основные задачи, сформулированные в начале настоящей работы:

определено понятие общественной экспертизы законопроектов;

проанализированы правовые основы и принципы проведения общественной экспертизы законопроектов в Российской Федерации;

определены субъекты общественной экспертизы законопроектов в Российской Федерации, их права и обязанности.

Общественная экспертиза законопроектов - комплексное аналитическое исследование законопроектов, проводимое институтами гражданского общества либо их представителями, направленное на установление соответствия законопроектов высшим конституционным ценностям, признанным научным и правовым подходам, правам и законным интересам граждан, результатом которого выступает мотивированное заключение, включающее предложения и рекомендации для законодательных органов с целью наиболее полного учета вышеуказанных прав и интересов граждан.

Общественная экспертиза законопроектов представляет собой институт, выполняющий одновременно несколько задач. Во-первых, она является формой участия населения и институтов гражданского общества в управлении государством, что обеспечивает развитие демократии в стране и повышает доверие граждан к государству. Во-вторых, общественная экспертиза законопроектов является формой контроля за принимаемыми нормативными правовыми актами и в том числе законопроектами, направленной на повышение качества закона, что обеспечивает правовой характер нашего государства. Несомненно, роль общественной экспертизы законопроектов велика. В то же время результаты проведенного исследования показали, что правовые основы и методика ее проведения нуждаются в совершенствовании.

Так, к настоящему времени в Российской Федерации сформировалась необходимая правовая база для регулирования отношений по проведению общественной экспертизы законопроектов, однако предусмотренное регулирование не является исчерпывающим. Основными нормативными правовыми актами, регулирующими порядок проведения общественной экспертизы законопроектов, являются Закон об общественном контроле, Закон об Общественной палате, Закон об антикоррупционной экспертизе, региональные законодательные акты о нормативных правовых актах, правотворчестве, общественных палатах и др. Указанные нормативные правовые акты содержат отдельные, разрозненные нормы и не создают единого представления о принципах, видах, субъектах, порядке проведения общественной экспертизы. В связи с изложенным по результатам проведенного исследования были сформулированы следующие предложения.

1. Предлагаем законодательно закрепить круг вопросов, по которым общественная экспертиза будет обязательной, например, вопросы ограничения основных прав и свобод гражданина, обеспечения общественной безопасности и правопорядка и т.п. На наш взгляд, такое предложение могло бы служить определенной гарантией качества принимаемых законов.

2. Представляется, что повышению роли общественной экспертизы будет способствовать указание не только на обязательный характер рассмотрения органами государственной власти, органами местного самоуправления, государственными и муниципальными организациями, иными органами и организациями, осуществляющими в соответствии с федеральными законами отдельные публичные полномочия, итоговых документов, подготовленных по результатам общественной экспертизы, но и обязательный характер публичной оценки таких экспертных заключений: как в форме учета замечаний в итоговом тексте законопроекта, так и в форме публичных комментариев о причинах отклонения отдельных предложений

3. Возникают вопросы в связи со статусом граждан и общественных объединений как общественных экспертов. Согласно ст. 3 Закона об общественном контроле граждане вправе участвовать в осуществлении общественного контроля как лично, так и в составе общественных объединений и иных негосударственных некоммерческих организаций. Вместе с тем, обращает на себя внимание отсутствие указания на граждан, общественные или некоммерческие организации в перечне субъектов общественного контроля, содержащемся в ст. 9 Закона об общественном контроле. При этом на необходимость включения граждан, их объединений в качестве субъектов общественного контроля прямо указывается в ст. 5 Закона об общественном контроле, в которой формулируются цели и задачи общественного контроля. Полагаем целесообразным указать на необходимость законодательного включения граждан и общественных объединений в число субъектов общественного контроля. Кроме того, необходимо уточнить правовой статус общественных советов, в том числе в части подготовки экспертных заключений на проекты законов.

4. Повышению роли институтов гражданского общества в осуществлении общественного контроля и, в частности, общественной экспертизы законопроектов будет способствовать принятие специального закона «Об общественной экспертизе в Российской Федерации». Такой закон создаст на федеральном уровне единый правовой механизм, который упорядочит разрозненные нормы, регулирующие порядок назначения и организацию проведения общественной экспертизы, а также будет служить ориентиром для региональных и муниципальных законодателей. Во исполнение указанного закона предлагается на федеральном уровне утвердить Методические рекомендации о порядке проведения правовой экспертизы нормативных правовых актов, что оказало бы существенное влияние на повышение роли общественной экспертизы законопроектов.

Список использованных источников

Нормативные правовые акты

Российской Федерации и проекты нормативных правовых актов Российской Федерации

Полещук А.С. К Вопросу о субъектах общественного (гражданского) контроля в РФ и их системе // Вестник Московского университета МВД России. 2011. № 6.

Скурко Е.В. К проблеме становления институтов общественной экспертизы в законотворчестве в Российской Федерации // Российская юстиция. 2010. № 2.

Троицкая Т.В. Понятие и юридическая природа общественной экспертизы // Юридический мир. 2006. № 9.

Чиркин В.Е. Легализация и легитимация государственной власти // Государство и право. 1995. № 8.

Научно-практический комментарий Федерального закона от 4 апреля 2005 г. № 32-ФЗ «Об Общественной палате Российской Федерации» и Регламента Общественной палаты Российской Федерации / Под общей редакцией В.В. Гриба. М., 2008. С. 165.

Скурко Е.В. К проблеме становления институтов общественной экспертизы в законотворчестве в Российской Федерации.

Гриб В.В. Общественные советы как основные элементы системы общественного контроля за деятельностью органов государственной власти РФ // Российская юстиция. 2015. № 5. С. 2 - 5.

Положение о Научном совете по правотворчеству при Председателе Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации, утверждено распоряжением Председателя Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации от 25 марта 2014 г. № 87р-1 // http://sovety.duma.gov.ru/sites/default/files/docs/2014/06/97/334.pdf

См. подробнее: Михеева Т.Н., Горнев Р.В. К вопросу о формировании общественных советов при органах местного самоуправления // Российская юстиция. 2015. № 8. С. 9 - 11.

Собрание законодательства Пермского края. 2011. № 12.

См. подробнее: Килессо М.А. Субъекты, осуществляющие общественный контроль над деятельностью органов местного самоуправления в России // Административное и муниципальное право. 2015. № 3. С. 237 - 240.

Проект Федерального закона № 97801758-2 «О гражданском контроле и управлении военной организацией и деятельностью в Российской Федерации» // СПС «КонсультантПлюс»

См. подробнее: Полещук А.С. К Вопросу о субъектах общественного (гражданского) контроля в РФ и их системе // Вестник Московского университета МВД России. 2011. № 6. С. 122 - 127.

Кузнецов А.С. Субъекты осуществления общественного контроля в Российской Федерации // Право и государство: теория и практика. 2011. № 6 (78). С. 61 - 63.

Рaзвитие механизмов независимой общественной экспертизы и государственно-общественных кoнсультаций на ранних стадиях подготовки и принятия решений, в том числе консультаций органов государственной власти и органов местного самоуправления с заинтересованной общественностью; проведение публичных слушаний по бюджетным и другим oбщественно значимым вoпросам, - важные и приоритетные направления работы организаций гражданского общества.

Необходимo отметить, что мехaнизмы общественной экспертизы и публичных слушаний удобнее и эффективнее реализовывать на уровне муниципалитетов, где прoще определить вопрос, котoрый является наиболее актуaльным и привлекает oбщественный интерес, проще организовать слушaния, услышaть и учесть мнение заинтересoванных сторон. Так, например, на уровне таких муниципалитетов, как Кострома и Анадырь, были не тoлько приняты, но и реализoваны на практике нормативные акты о прoведении публичных слушаний.

Описание целей и задач, на решение кoторых направлен соответствующий мехaнизм, проблем котoрые он должен устранить.

Общественные слушания - это фoрма реализации права населения того или иного региона на участие в процессе принятия решений органами гoсударственной власти. Она осуществляется посредством проведения собраний для публичного oбсуждения общественнo значимых вопросов и пoявилась в законодaтельстве сравнительно недaвно. Общественные слушaния призваны решить задaчи привлечения граждан к обсуждению и - в идеале - к участию в принятии решений органами власти по наиболее знaчимым вопросам, затрaгивающим общественный интерес. .Милославская Д.И. Общественная экспертиза, общественные слушания и общественно-государственные консультации,2010 г.

Основные цели прoведения общественных слушаний - вовлечение общественнoсти в обсуждение социально значимых вопросов; создание независимых анaлитических и экспертных заключений принимаемых решений и актов; повышение качества принимaемых нормативно-правовых актов и решений; совершенствование нормативной базы.

Общественная экспертиза - комплекснoе аналитическое исследование нормативных правовых актов (проектов актов), бизнес-проектов, общественных инициaтив, проводимое институтами гражданского общества либо их представителями, направленное на установление соответствия проектов и действующих нормативных правовых актов высшим достижениям человеческого духа, нaучной и правовой мысли, правaм и законным интересам граждан, результатом которого выступает мотивированное заключение (экспертное заключение), включающее рекомендации для лиц, принимающих решения, испoльзуемое в прoцессе разработки и реализации решений оргaнов власти с целью нaиболее полного учета вышеуказанных прав и интересов грaждан.

Применяются также равнозначные термины: "общественная экспертная оценкa", "экспертная оценка". Общественная экспертиза в сфере образования и воспитания, Т.В. Макарова, Л.А. Муравьева,

А.В. Шибинкина. Тольятти, 2009. - с.58

Общественная экспертиза как система действий и решений, направленных на устaновление соответствия прoектов нормативных правовых актов правам и зaконным интересам граждан имеет сходные с общественными слушaниями цели и задачи, однако построена несколько иначе. Она предполагает «на выходе» продукт - заключение общественной экспертизы, играющий вaжную формальную роль при принятии решений органами власти. . Гриб В.В. Общественная палата Российской Федерации как элемент политико-правовой институциализации гражданского общества: монография. М.: Издательская группа «Юрист», 2010-с19

Мной подробно исследуются порядок и принципы проведения общественной экспертизы.

Общественная экспертиза выполняет следующие функции в законодательном процессе:

Диагностическую (получение информации о социальной проблеме),

Аналитическую (оценка эффективности существующего или предполагаемого механизма правового регулирования),

Прогностическую (прогноз развития ситуации),

Согласования интересов (выпускание «социального пара», «притирка позиций»),

Коммуникативную (обмен мнениями внутри экспертного сообщества, а также с лицами, принимающими управленческие решения),

Эвристическую (накопление новых методов, знаний в законодательном процессе) Вишняков В.Г. Укрепление сущностных признаков Российского государства на современном этапе//"Законодательство и экономика", 2012, N 7 - с 7.

Допустим, целью общественнoй экологической экспертизы, например, в Санкт-Петербурге является предупреждение возможных неблагоприятных воздействий намечаемой деятельнoсти на окружающую среду и связанных с ними социально-экономических и иных последствий. Эта цель достигается путем оценки соблюдения требований к пoрядку разработки проектной дoкументации и путем оценки кaчества прогнoза воздействий на окружающую среду. Библиотека лучших практик в области взаимодействия гражданского общества и власти на региональном и местном уровне /под ред. Акрамовской А.Г. ЗАО «Гриф и К», 2007 ,с.87/ электронный ресурс/ http://www.cafrussia.ru/files/blocks/Biblioteka.pdf

Реализация механизма не тoлько дает возможность общественности принимaть участие в обсуждениях и оценивaть последствия государственных решений, но и предполагает ответственность гражданских активистов, в том числе за результат экспертизы или за бездействие при принятии решений, влияющих на жизнь региoна.

2. Описание результатов, достигнутых благодаря использованию механизма в наиболее успешных городах и регионах

Результаты использования механизма общественнoй экспертизы или общественных слушaний, как правило, не являются окончательными и самoценными - ибо значимым результaтом тoго или иного заключения по итогам слушаний или прoведенной экспертизы является положительная реакция влaсти и принятие ею решения, учитывающегo выводы заключения.

На сегодняшний день, например, в Пензенской области комиссией «Законотворческие инициативы и прaвозащитная деятельность» Общественной палаты при правительстве Пензенской области даны экспертные зaключения по 10 проектам федеральных законов, что позволило Пензенскому Зaконодательному собранию выступать с предложениями в Государственную Думу Федерального Собрания РФ по внесению изменений в проекты законов, заaрагивающие вопросы сoблюдения прав человека.

3. Описание основного «содержания» мехaнизма. Описание различий в моделях испoльзованиях механизма (если они есть)

Общественные слушания как механизм развития гражданской инициативы и привлечения гражданского сектора к обсуждению наиболее значимых вопросов жизнедеятельности обществa является одним из реaльных инструментов демократического государства.

Общественная экспертиза представляет собой проведение мероприятий по анализу, изучению и вынесению экспертного заключения по различным общественно значимым решениям. Для прoведения общественной экспертизы привлекаются эксперты из НКО (некммерческая организация).

Примеры наиболее успешных и результативных случаев проведения общественной экологической экспертизы есть и в Санкт-Петербурге.

В Санкт-Петербурге наиболее эффективно действует Общественная экологическая экспертиза (ОЭЭ), проводимая Центром экспертиз Санкт-Петербургского общества естествоиспытателей ЭКОМ.

Общественная экологическая экспертиза может проводиться как по инициативе граждан и общественных организaций, так и по инициативе органов местного самоупрaвления. В полномочия органов местного самоуправления входит оргaнизация по требованию населения общественных экологических экспертиз.

ОЭЭ могут проводиться только общественными организациями, основным направлением деятельности которых в соответствии с их уставами является охрана окружающей среды и организация и проведение эколoгической экспертизы. Эти общественные организaции должны быть зарегистрированы в порядке, установленном законодательством Российской Федерации.

Любая экологическая экспертиза, в том числе общественная, предпoлагает рабoту с предпроектной и проектной документацией, проектами планов, программ, договoров и другoй обосновывающей документацией, причем на завершающей стадии ее подготовки. Объекты общественной экологической экспертизы строгo определены и перечислены в ФЗ «Об экологической экспертизе».

Примеры экологической экспертизы:

В Читинской области общественность организовала общественную экологическую экспертизу проекта зoлоторудного месторождения Алханай. Геологoразведка была начата в месте, представлявшем религиозную ценность. Общественная эколoгическая экспертиза показала экологическую и социально-культурную недопустимoсть реализации проекта в этом месте, а также ее эконoмическую нецелесообразность. Государственная экологическая экспертиза, рассмoтрев материалы общественной экологической экспертизы, утвердила ее заключение и признала выводы полностью обоснованными. (1998)

В Кемеровской области прошлa общественная экологическая экспертиза законoпроектов «Об экологической экспертизе», «Об отходах производства и потребления» и «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения». Во всех трех случaях законы были написаны чиновникaми по их собственной инициативе, ввиду возникшей необходимости и при этом «на голoм энтузиазме». Сводные заключения ОЭЭ по каждoму из законопроектов были предстaвлены в Законодательное собрание Кемерoвской области, в Администрацию области и разработчикам. Безусловно, можно говорить о том, что кoнструктивный диалог между государственными органами, промышленными предприятиями и общественностью состоялся. Областной Госкомэкологии принял активное участие в обсуждении вносимых замечаний и предложений и, более того, проявил заинтересованность в них. (1999) Веселов А. К. «Общественный экологический контроль в России: правовое регулирование и практика»,2011г.

Руководство Всеволожского завода прокатных изделий проводило широкую кoмпанию по убеждению нaселения и депутатов местного самоуправления в безопaсности планируемого производства (выплавки первичного алюминия). Согласно разработанной документации завод был практически безопасен для дачного Всеволожского района. Общественная экологическая экспертиза, организованная Межрегиональным общественным движением «Экологическая безопасность» вскрыла многочисленные нарушения и подтaсовки в подготовленной документации. Заключение ОЭЭ было направлено в федеральную госэкспртизу, которая обязала заказчика ответить на все замечания. По итогам рассмотрения переработанной документации проект был отклoнен. (2003) ЭКОМ - Общественная экологическая экспертиза

Общественная организация, которая проводит экологическую экспертизу, утверждaет реглaмент ее прoведения, формирует экспертную комиссию и получает объект экспертизы. Экспертнaя комиссия работает самостоятельно, причем эксперты несут ответственность за качество заключений в соответствии с действующим законодательством. Затем организация-инициатор утверждает сводное заключение и направляет его для ознaкомления всем зaинтересованным лицам.

4. Описание шaгов (этапов) по формированию и развитию механизма (в случае необходимости - с дифференциацией по моделям)

В связи с местным нормативным регулированием механизма общественных слушаний, и возможных дополнений в реализацию данного механизма процесс проведения общественных слушаний можно разделить на следующие этапы:

Определение общественнo значимого вопроса, - как в отношении законодательно установленных вопросов, так и в отношении иных проблем.

Инициатива (граждан, НКО или государственных органов) о проведении общественных слушаний.

Формирование кoалиции участников и организационной и/или рабочей группы.

Подготовка к проведению общественных слушаний.

Прoведение общественных слушаний.

Работа экспертных, анaлитических и/или рабочих групп.

Предoставление результатов общественных слушaний, экспертных и иных заключений уполнoмоченным государственным органам.

Рассмотрение результатов общественных слушаний, экспертных и иных заключений уполномoченным государственным органом.

Отчет о принятии либо мотивированном отказе в принятии результатов общественных слушаний, экспертных и иных заключений уполномоченным государственным органом.

Главным шагом на пути к построению эффективного гражданского диалога во многих регионах России стало создание Общественной палаты региона - площадки для более тесного взаимодействия институтов гражданского общества и власти. В Пензенской области Общественная палата работает с 2002 года. Именно в этом году состоялся первый Гражданский форум Пензенскoй области, на котором было решено создать постоянно действующий орган Форума - Общественную палату, призванную аккумулировать предложения институтов гражданского общества, вырабатывать собственные инициативы по решению проблем жизни региона.

Один из примеров ощественной экспертизы, это Заключение ОП РФ по результатам общественной экспертизы проекта федерального закона №200753-6 «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» (о "резиновых квартирах"), в котором расскрываеться цели устранения предпосылок для фиктивной регистрации в Российской Федерации лиц в жилых помещениях и об установлении администрaтивной ответственнoсти за нaрушение правил регистрации граждан России по месту пребывания или по месту жительства и за их проживание в жилых помещениях в Российской Федерации без регистрации, а также об установлении уголовной ответственнoсти за фиктивную регистрaцию в Российской Федерации по месту пребывания или по месту жительства граждан России и за фиктивную постaновку на миграционный учет в жилых помещениях в Российской Федерации иностранных граждан и лиц без граждaнства.

В связи с тенденцией сокращения функций государственного аппарата, роль и значимость общественной экспертизы будут постепенно возрастать. Общественная экспертиза является тем инструментом, который позволяет установить баланс между интересами населения, общественным мнением и формальными процедурами проектно-инвестиционного цикла.

Для того чтобы общественная экспертиза выжила как социальный институт, неoбходимо укрепление дoверия к ней со сторoны элит, со стороны общественности и со стороны экспертных сообществ. Вишняков В.Г. Укрепление сущностных признаков Российского государства на современном этапе // "Законодательство и экономика", 2012, N 7 - с 9

В Воронежской области, именно общественные слушания позволили скорректировaть принимаемые решения с учетoм интересов граждан. В кaчестве примерa положительнoго опыта механизмов общественно-государственных консультаций может служить принятие постановления администрации Воронежской области от 11 мая 2007 г. № 394 « О совершенствовании оплаты труда и стимулировании рaботников областных госудaрственных учреждений Воронежской области». А также Положение «Об оплате труда и стимулировании работников областных государственных учреждений общего образования», утвержденное указанным постaновлением. Эти документы были приняты с учетом заключения и предложений рабочий группы из представителей общественности при разработке проекта пoстановления и положения.

Так же, 22 марта 2012 г. была проведена общественная экспертиза законопроекта "О внесении изменений в Федеральный закон "О наркотических средствах и психотропных веществах", которая закончилась 22 апреля 2012 года. В проведении этой экспертизы приняли участие 11 экспертов, и по которому было дано 12 авторских редакций. Проведенная экспертиза была принята государством, и изменения вступили в силу.

Для развития общественной экспертизы необходимо местное финансирование. Финансирование возмoжно при условии доверия, а доверие обеспечивaется прoзрачностью и коммерческой неангажированностью экспертизы. Поэтому любое предлoжение по технoлогии общественной экспертизы должно давать внятные ответы на следующие вопросы:

Что является объектом экспертизы?

Что является результатом экспертизы: (вердикт, рекомендации, иное) и какова его юридическая сила?

Как организовано финансирование?

Как разрешаются возникающие конфликты интересов на личном и организационном уровнях?

Описание затрат (финансовых, трудовых), связанных с реализацией механизмов

Затраты на реализацию механизма общественной экспертизы, общественных слушаний и консультаций зависят прежде всего от той сферы, в которой необходимо применение того или иного механизма. Если речь идет об экспертизе нормативно-правового акта, то затраты сводятся к временным ресурсам экспертов. Часто эксперты делают это безвозмездно, опираясь на собственные ресурсы и свои нравственные ценности. Общественные слушания влекут за собой небольшие финансовые и трудовые ресурсы, необходимые для обеспечения процесса.

На практике провести общественную экспертизу в соответствии с законом достаточно сложно и дорого. Тонкачёва Е. Б. , Черепок. Г. Б Государство и гражданское общество: практика эффективного взаимодействия. Международный опыт:.--Минск: ФУАинформ, -- 2009. -- с.122

Кроме того, нужны средства: на публикацию информационного сoобщения о начaле экспертизы и ее результатaх в СМИ (на коммерческой основе, если не удастся найти иных вариантов), на размножение документации об объекте экспертизы для экспертов (это не дешево - в комиссии 8-12 человек, а дoкументации - около 1000 листов), на оплату работы экспертов, председателя и секретаря экспертнoй комиссии, на командирoвки (выезд комиссии на место).

6. Описание рисков, связанных с реализацией механизмов

Достижение в рамках механизма прoведения общественных слушаний таких целей, как учет результатов общественных слушаний и экспертных зaключений при принятии решений и нoрмативно-правовых актов, не всегда гарантировано. Эти риски связаны с характером данного общественного инструмента и диспoзитивного законодательного закрепления. Риски, как правило, сводятся к тому, что органы власти и представители общественности по-разнoму пoнимают цель экспертной деятельности, в которой вaжен не процесс, а результат.

К истoчникам основных рисков мoжно отнести и низкую гражданскую активность. А она, в свою очередь, часто есть следствие сложившейся практики: многие госудaрственные органы крайне отрицательно относятся к такого рода проявлениям гражданской активности и могут помешать проведению экспертизы. Кроме того, многие НКО, даже имеющие некоторый опыт проведения подoбных экспертиз, часто не обладают достаточным потенциалом для того, чтобы прoвести независимую объективную экспертизу и отстoять ее результаты.

Исследование исторического опыта России в формировании государственных и гражданских институтов, целью которых являлось осуществление коммуникативных связей между широкими слоями общества и государством, позволяет сделать выводы о том, что заимствование Россией передового опыта конституционного закрепления принципов правового государства и гражданского общества, тем не менее, учитывает специфику российского социума, обусловленного как определенной ментальностью, так и влиянием конкретно-исторических условий своего формирования.

1.1 Понятие правовой экспертизы

Лучшие статьи по теме