Что же такое правовой статус? В самом широком виде правовой статус определяется в современной юридической науке как юридически закрепленное положение личности в обществе. Однако правовое положение личности - это отнюдь не статичная категория. Е.А. Лукашева справедливо указывает, что правовой статус выражается в сложных связях, возникающих между государством и индивидом. Таким образом, правовой статус связан прежде всего с понятием активности личности. Суть последней категории в том, что человек активен, деятелен и реализует себя через общественное движение Витрук Н.В. Правовой статус личности в СССР. М., 1985. С. 7..
По вопросу о составе (перечне) элементов правового статуса в юридической литературе высказаны многочисленные точки зрения, нередко крайне противоречивые. Еще не достигнуто единого мнения по вопросу о возможности включения тех или иных элементов с правовой статус, вследствие чего предлагаемые разными авторами конструкции статуса включают от 2-3-х до 6-7-ми элементов.
Все исследователи правового статуса человека и гражданина сходятся лишь в одном: в правовой статус входят права и обязанности Воеводин Л.Д. Юридический статус личности в России. М., 1997. С. 33-34. В правовой статус граждан входят не только, во-первых, основные права и обязанности, и, во-вторых, конкретные права и обязанности, возникающие в различных конкретных правоотношениях Пхаладзе Б.В. Юридические формы положения личности в советском обществе. Тбилиси. 1969. С. 15..
В этой связи можно указать, что В.И. Новоселов включает в структуру правового статуса еще и специальные «права-обязанности». По его мнению, среди правовых категорий имеется одна специфическая категория-права, являющиеся в то же время обязанностями (право на труд и обязанность трудиться; право на образование и обязанность получить установленный минимум образования; право получить паспорт и обязанность иметь паспорт и т. д.). При детальном анализе каждый комплекс «право-обязанность» разделяется на соответствующие право и обязанность. Обязанность здесь, как и обязанность вообще, означает устанавливаемый государством необходимый минимум совершаемых гражданином действий; право - допускаемый максимум действий граждан Новоселов В.И. Правовое положение граждан в советском государственном управлении. Саратов, 1976; С. 44..
Представляется, что выделение «прав-обязанностей» в качестве специфического элемента правового статуса не имеет под собой веских оснований. Наличие корреспондирующих прав и обязанностей достаточно давно известно правовой науке, однако их выделение в отдельную группу не несет никакого практического результата.
Применительно к правовому статусу муниципальных служащих следует отметить, что их права и обязанности закрепляются в различных нормативных документах и имеют разную степень конкретизации. Во-первых, муниципальный служащий, будучи гражданином Российской Федерации, обладает всеми правами и обязанностями гражданина, закрепленными в различных нормативных актах, и, прежде всего, в Конституции Российской Федерации. При этом законодатель допускает ограничение отдельных конституционных прав муниципальных служащих (например, права работать по совместительству, права быть избранным, права на забастовку и др.). Во-вторых, Федеральный закон «О муниципальной службе в Российской Федерации» закрепляет специальные права и обязанности муниципального служащего, обусловленные занятием им должности муниципальной службы. Именно эти права и обязанности составляют ядро его правового статуса и в первую очередь требуют своего изучения. Наконец, занимая конкретную должность муниципальной службы, муниципальный служащий в связи с этим наделяется индивидуальными правами и обязанностями по данной должности, закрепляемыми в должностной инструкции или должностном регламенте. Хотя эти права и обязанности, безусловно, являются очень важными, изучение их на теоретическом уровне вряд ли возможно в силу динамичности и индивидуального характера.
В правовой статус, по мнению некоторых авторов, включаются также гарантии прав и обязанностей. Однако, юридические гарантии исполнения гражданами возлагаемых на них обязанностей лежат вообще за пределами статуса граждан, поскольку они, как правило, реализуются деятельностью отдельных частей аппарата государственного управления, других частей государственного аппарата (например, органов прокуратуры), общественных организаций. Юридические гарантии реализации гражданином его прав и охраны его законных интересов состоят в основном не в активной деятельности гражданина на основе норм права, а в деятельности компетентных органов управления и других (государственных органов и в соответствующих случаях - общественных организаций).
Существует также мнение, что гарантии являются элементом правового статуса отдельных категорий граждан, таких, например, как государственные служащие Смагина И.А. Гарантии как элемент административно-правового статуса государственного и муниципального служащего. Автореф. дисс. канд. юрид. наук. Саратов, 2002. с.123. Однако, такие гарантии государственных (и муниципальных) служащих как: гарантии денежного содержания, пенсионного обеспечения, продвижения по службе также обеспечиваются деятельностью государственных органов и должностных лиц и входят в правовой статус последних в качестве юридических обязанностей.
Вряд ли обоснованно выделение в качестве отдельного элемента статуса свобод граждан. Как отмечает Н.В. Витрук права и свободы - взаимозаменяемые категории и принципиальных различий в социальном и юридическом значении между ними нет Витрук Н.В. Правовой статус личности в СССР. М., 1985. С. 9..
Также Н.В. Витрук включает в правовой статус законные интересы, т. е. интересы, которые прямо не закреплены в юридических правах и обязанностях Витрук Н.В. Правовой статус личности в СССР. М., 1985. С. 10-11.. Интерес предшествует правам и обязанностям независимо от того, находит ли он прямое закрепление в законодательстве или просто подлежит «правовой защите со стороны государства». Интерес - это категория внеправовая, или «доправовая», и закрепляется не только в конкретных правовых предписаниях, но и в общих принципах права. Правовое выражение и защита интересов индивида является одной из важных функций правовой системы общества.
Таким образом, основным элементом правового статуса муниципального служащего являются его права и обязанности. Н.И. Матузов подчеркивает, что права и обязанности составляют сердцевину правового статуса. Все остальные элементы являются вторичными Теория государства и права / Под ред. Н.И. Матузова, А.В. Малько. - М., 2000. С. 264..
В то же время правовой статус муниципального служащего является по структуре более сложным, чем правовой статус обычного гражданина. Чаще всего правовой статус муниципального служащего рассматривается как совокупность правоустанавливающих элементов в виде прав, обязанностей, социально-правовых гарантий, правовых ограничений, ответственности, выражающей установленные и обеспеченные государством меры должного и возможного поведения лиц, исполняющими должностные обязанности в области муниципально-служебных отношений Комментарий к Федеральному закону «О муниципальной службе в Российской Федерации» / Под ред. Чаннова С.Е. - М., 2007. - с.12.
Анализ Федерального закона «О муниципальной службе в Российской Федерации» показывает, что элементы правового статуса законодатель понимает лишь права, обязанности, ограничения и запреты (нормы, посвященные именно этим правовым явлениям содержатся в главе 3 закона «Правовое положение «статус муниципального служащего»). Более точно объясняет эту ситуацию Е.В. Масленникова. Рассматривая элементы правового статуса муниципального служащего в широком смысле, она подразделяет их на предстатусные, статусные и послестатусные. В качестве предстатусных элементов правового статуса муниципального служащего, с ее точки зрения, выступают: гражданство, право- и дееспособность; в качестве статусных элементов - обязанности и права как основные элементы статуса муниципального служащего, и ограничения прав, поощрения и ответственность как производные элементы от обязанностей и прав; к послестатусным элементам относятся гарантии деятельности муниципального служащего Комментарий к Федеральному закону «О муниципальной службе в Российской Федерации» / Под ред. Чаннова С.Е. - М., 2007.- с.13..
Таким образом элементами правового статуса муниципального служащего в узком смысле, являются права, обязанности и запреты. Поощрения и ответственности и гарантии, относятся к послестатусным элементам. Ограничениях, закрепленные в ст. 13 Федерального закона «О муниципальной службе в Российской Федерации» по сути являются обстоятельствами, при наличии которых гражданин не может быть принят на муниципальную службу или должен быть уволен с муниципальной службы.
По мнению ряда авторов, сам термин «ограничения» в данном случае использован неверно. Ограничения ограничивают права личности, в то время как «ограничения», содержащиеся в ст. 13 Федерального закона «О муниципальной службе в Российской Федерации», не ограничивают права муниципального служащего, а определяют условия поступления на муниципальную службу и условия нахождения на муниципальной службе. И также ряд авторов предлагают ст. 13 Федерального закона «О муниципальной службе в Российской Федерации» назвать «Обстоятельства, при наличии которых гражданин не может быть принят на муниципальную службу и находиться на муниципальной службе». Эти «ограничения» не являются элементами правового статуса муниципального служащего в узком смысле, а рассматриваются в качестве предстатусных элементов, т. к. предопределяют возможность возникновения или не возникновения муниципально-служебных отношений Васильев В.И. Местное самоуправление. Учебное и научно-практическое пособие. М., 1999. С. 252..
Итак, статусными элементами статуса муниципального служащего являются права, обязанности и запреты.
Ст.3 ФЗ О муниципальной службе в РФ устанавливает, что поступление на муниципальную службу осуществляется в соответствии с законодательством Российской Федерации о труде с учетом особенностей, предусмотренных настоящим Федеральным законом.
Правовое положение муниципального служащего определяется в федеральном законодательстве (Конституция РФ, Законы и др.), в законах и нормативно-правовых актах субъектов Федерации, а также в уставах и иных правовых актах муниципальных образований. // Возможность физического лица вступать в качестве муниципального служащего в административно-правовые отношения, быть носителями конкретных юридических прав и обязанностей по муниципальной службе связана с наличием у него правового качества, которое называется правосубъектность.
Правосубъектность муниципального служащего возникает с момента замещения (назначения на должность) им определенной муниципальной должности и составляет основу правового статуса муниципального служащего, который включает в себя три основных элемента: права, обязанности и ответственность и дополнительных - ограничения и гарантии. Основной правового статуса муниципального служащего являются его права и обязанности. Согласно разграничению полномочий в сфере регулирования муниципальной службы федеральные законы не содержат их конкретного перечня, он устанавливается законодательством субъектов Федерации. При этом надо иметь в виду, что он не является исчерпывающим, а определяет только основные из них. Дополнительно к ним муниципальные образования в своих уставах могут отражать и другие права и обязанности исходя из местных условий и традиций, специфики муниципального образования (экономическое развитие, специализация экономики) и других факторов. Административно-правовой статус муниципального служащего имеет свои особенности:
- 1) права и обязанности муниципального служащего устанавливаются в пределах компетенции органа местного самоуправления;
- 2) носит производный характер - деятельность муниципального служащего подчинена осуществлению задач и функций органа местного самоуправления, в котором он проходит службу;
- 3) права и обязанности обладают единством - права являются и обязанностью и должны осуществляться в интересах населения муниципального образования и государства;
- 4) предписания муниципальных служащих обязательны для исполнения на территории данного муниципального образования всеми физическими и юридическими лицами, независимо от их организационно-правовой формы и их форм собственности;
- 5) реализация прав и обязанностей гарантируется государством;
- 6) ограничения общегражданских прав и особая дополнительная ответственность направлена на повышение эффективности муниципальной службы.
Содержание правового положения муниципального служащего характеризуется общегражданскими (муниципальные служащие пользуются всеми правами и свободами и несут обязанности наравне со всеми гражданами) и служебными правами и обязанностями. Должностные обязанности муниципального служащего являются производными от задач, функций и полномочий органа местного самоуправления, обеспечить исполнение которых и должна муниципальная служба.Порядок заключения, изменения и прекращения трудового договора регулируется разделом III ТК РФ.
Прежде всего, отметим, что сторонами трудового договора о приеме на работу муниципального служащего являются: наемный работник - муниципальный служащий, наниматель - муниципальное образование. От имени муниципального образования полномочия нанимателя осуществляет работодатель. Работодателем может быть глава муниципального образования, руководитель органа местного самоуправления или иное лицо, уполномоченное исполнять обязанности представителя нанимателя (работодателя), в соответствии со структурой органов местного самоуправления и иных муниципальных органов, определенной в уставе муниципального образования. Таким образом, трудовой договор с муниципальным служащим - это соглашение между работодателем (муниципальным органом) и муниципальным служащим, по которому муниципальный служащий обязуется исполнять служебные обязанности по муниципальной должности муниципальной службы и подчиняться внутреннему трудовому распорядку, а работодатель обязуется выплачивать денежное содержание муниципальному служащему и обеспечивать условия, предусмотренные законодательством о труде, муниципальной службе РФ и субъектов РФ и соглашением сторон.
Требования к порядку заключения трудового договора содержатся в гл.11 ТК РФ. Прием на работу производится по принципу подбора кадров по деловым качествам.
Прием на муниципальную службу осуществляется, как правило, в форме назначения. Трудовой договор с лицом заключается после издания уполномоченным должностным лицом приказа (распоряжения) о назначении на вакантную должность. После этого заключается либо договор на неопределенный срок (без указания срока) либо срочный трудовой договор на срок не более пяти лет.
На муниципальную службу вправе поступать граждане, достигшие 18-летнего возраста, владеющие государственным языком РФ и соответствующие квалификационным требованиям.
Гражданин, поступающий на муниципальную службу, при заключении договора о прохождении муниципальной службы и замещении должности муниципальной службы или муниципальный служащий при заключении служебного договора о замещении должности муниципальной службы обязуется исполнять должностные обязанности, соблюдать требования служебного поведения и действующие в органе местного самоуправления правила трудового распорядка.
В договоре предусматривается ответственность сторон за неисполнение или ненадлежащее исполнение взятых на себя обязанностей и обязательств в соответствии с законодательством. Запрещается требовать от муниципального служащего исполнения должностных обязанностей, не установленных договором. Договор заключается в письменной форме в двух экземплярах, каждый из которых подписывается сторонами. Один экземпляр договора передается муниципальному служащему, другой хранится в его личном деле в органе местного самоуправления.
Вообще, внутренние документы муниципального образования, думается, должны регулировать не только профессиональную деятельность служащих, но и каким-то образом определять нормы поведения. Аналогично внутренним, корпоративным документам коммерческих предприятий, у муниципальных образований должен быть документ, определяющий и устанавливающий этические, моральные и социальные основы поведения служащих.
Такой документ может являться своеобразной программой деятельности, внутренними правилами - не противоречащими законодательству, но приобретающий статус официального для работников муниципального образования.
Однако общим направляющим документом в поведении служащих - как муниципальных, так и государственных является Указ Президента Об утверждении общих принципов служебного поведения государственных служащих, распространяющий свое действие и на муниципальных служащих.
Далее, другим необходимым условием трудового договора является соглашение о месте работы. Муниципальный служащий поступает на муниципальную службу в определенный муниципальный орган. Его служебная деятельность протекает в структурном подразделении этого органа. Место работы определяется обычно местонахождением муниципального органа как стороны трудового договора.
К необходимым условиям относится время начала работы. Практически начало работы определяется датой, указанной в приказе о назначении на должность.
Трудовые договоры с муниципальными служащими, следуя ст.58 ТК РФ могут заключаться:
на определенный срок не более пяти лет (срочный трудовой договор), если иной срок не установлен Кодексом и иными федеральными законами.
Если в трудовом договоре не оговорен срок его действия, то договор считается заключенным на неопределенный срок.
Оплата труда (денежное содержание) муниципального служащего - важное условие трудового договора. Согласно ст. 16 ФЗ Об основах муниципальной службы размер должностного оклада, размеры и порядок установления надбавок и иных выплат к должностному окладу муниципального служащего определяются нормативными актами органов местного самоуправления в соответствии с законами субъекта Российской Федерации.
Характерной особенностью при поступлении на муниципальную службу является требование о том, что гражданин при поступлении на муниципальную службу обязан представлять в органы государственной налоговой службы сведения о полученных ими доходах и об имуществе, принадлежащем им на праве собственности, которые являются объектами налогообложения. Предполагается, что это требование должно стать одним из действенных механизмов предотвращения коррупции и злоупотреблений в стране. Указ Президента О представлении лицами, замещающими государственные должности Российской Федерации, и лицами, замещающими государственные должности государственной службы и должности в органах местного самоуправления, сведений о доходах и имуществе призван поддержать данное начинание.
Для лиц, впервые принимаемых на муниципальную службу, в том числе и по конкурсу, а также для муниципального служащего при переводе на должность другой группы или иного профиля устанавливается испытание (со стажировкой) от трех до шести месяцев, а для младших служащих - от одного до трех месяцев. В срок испытания не засчитывается период, когда муниципальный служащий отсутствовал на службе. При неудовлетворительном результате испытания муниципальный служащий может быть переведен с его согласия на прежнюю или другую должность, а при отказе от перевода уволен с муниципальной службы. Если срок испытания истек, а муниципальный служащий продолжает службу, он считается выдержавшим испытание. Порядок и условия испытания устанавливаются нормативными правовыми актами муниципальных образований в соответствии с федеральным законодательством и законодательством субъектов РФ.
Сведения, представленные гражданином при поступлении на муниципальную службу, могут подвергаться проверке в установленном федеральными законами порядке. В отдельных муниципальных образованиях федеральными законами могут устанавливаться дополнительные требования к проверке сведений, представляемых гражданином при поступлении на муниципальную службу.
Персональные данные муниципального служащего - информация, необходимая представителю нанимателя (работодателю) в связи с исполнением муниципальным служащим обязанностей по замещаемой должности муниципальной службы и касающаяся конкретного муниципального служащего. Персональные данные муниципального служащего подлежат обработке (получение, хранение, комбинирование, передача и иное использование) в соответствии с трудовым законодательством.
Поступление на муниципальную службу осуществляется в соответствии с законодательством Российской Федерации о труде с учетом особенностей, предусмотренных Федеральным законом О муниципальной службе в Российской Федерации.
Порядок прохождения муниципальной службы, управление муниципальной службой, требования к муниципальным должностям муниципальной службы определяются уставом муниципального образования в соответствии с региональными законами.
Гражданин не может быть принят на муниципальную службу, а также находиться на муниципальной службе в случае лишения его вступившим в законную силу решением суда права занимать должности муниципальной службы в течение определенного срока.
Аттестация муниципального служащего проводится в целях определения его соответствия замещаемой должности муниципальной службы. Аттестация муниципального служащего проводится один раз в три года.
Аттестации не подлежат следующие муниципальные служащие:
замещающие должности муниципальной службы менее одного года;
достигшие возраста 60 лет;
беременные женщины;
находящиеся в отпуске по беременности и родам или в отпуске по уходу за ребенком до достижения им возраста трех лет. Аттестация указанных муниципальных служащих возможна не ранее чем через один год после выхода из отпуска;
замещающие должности муниципальной службы на основании срочного трудового договора (контракта).
По результатам аттестации муниципального служащего аттестационная комиссия выносит решение о том, соответствует муниципальный служащий замещаемой должности муниципальной службы или не соответствует. Результаты аттестации сообщаются аттестованным муниципальным служащим непосредственно после подведения итогов голосования. Материалы аттестации передаются представителю нанимателя (работодателю).
Помимо оснований, предусмотренных законодательством Российской Федерации о труде, увольнение муниципального служащего может быть осуществлено также по инициативе руководителя органа местного самоуправления в следующих случаях:
достижения предельного возраста, установленного для замещения муниципальной должности муниципальной службы;
прекращения гражданства Российской Федерации;
несоблюдения обязанностей и ограничений, установленных для муниципального служащего Федеральным законом О муниципальной службе в Российской Федерации
разглашения сведений, составляющих государственную и иную охраняемую законом тайну;
лишения муниципального служащего вступившим в законную силу решением суда права занимать должности муниципальной службы в течение определенного срока.
Выход на пенсию муниципального служащего осуществляется в порядке, установленном федеральным законом. Предельный возраст для нахождения на муниципальной должности муниципальной службы составляет 60 лет. При этом допускается продление срока нахождения на муниципальной службе служащих, достигших предельного для муниципальной службы возраста. Но однократное продление срока нахождения на муниципальной службе служащего допускается не более чем на один год.
Правовое положение муниципального служащего определяется в федеральном законодательстве (Конституция РФ, Законы и др.), в законах и нормативно-правовых актах субъектов Федерации, а также в уставах и иных правовых актах муниципальных образований.
Возможность физического лица вступать в качестве муниципального служащего в административно-правовые отношения, быть носителями конкретных юридических прав и обязанностей по муниципальной службе связана с наличием у него правового качества, которое называется правосубъектность. Правосубъектность муниципального служащего возникает с момента замещения (назначения на должность) им определенной муниципальной должности и составляет основу правового статуса муниципального служащего, который включает в себя три основных элемента: права, обязанности и ответственность и дополнительных - ограничения и гарантии.
Основной правового статуса муниципального служащего являются его права и обязанности. Согласно разграничению полномочий в сфере регулирования муниципальной службы федеральные законы не содержат их конкретного перечня, он устанавливается законодательством субъектов Федерации. При этом надо иметь в виду, что он не является исчерпывающим, а определяет только основные из них. Дополнительно к ним муниципальные образования в своих уставах могут отражать и другие права и обязанности исходя из местных условий и традиций, специфики муниципального образования (экономическое развитие, специализация экономики) и других факторов.
Административно-правовой статус муниципального служащего имеет свои особенности:
права и обязанности муниципального служащего устанавливаются в пределах компетенции органа местного самоуправления;
носит производный характер - деятельность муниципального служащего подчинена осуществлению задач и функций органа местного самоуправления, в котором он проходит службу;
права и обязанности обладают единством – права являются и обязанностью и должны осуществляться в интересах населения муниципального образования и государства;
предписания муниципальных служащих обязательны для исполнения на территории данного муниципального образования всеми физическими и юридическими лицами, независимо от их организационно-правовой формы и их форм собственности;
реализация прав и обязанностей гарантируется государством;
ограничения общегражданских прав и особая дополнительная ответственность направлена на повышение эффективности муниципальной службы.
Должностные обязанности муниципального служащего являются производными от задач, функций и полномочий органа местного самоуправления, обеспечить исполнение которых и должна муниципальная служба.
Служебные права и обязанности подразделяются на:
для всех муниципальных служащих :
Относящиеся к существу служебной деятельности по осуществлению местного самоуправления (обеспечивать соблюдение и защиту Конституции РФ, законом государства, прав и законных интересов граждан на территории данного муниципального образования и др.);
Сопутствующие статусу муниципального служащего (не совершать действий, подрывающих авторитет муниципального служащего, хранить государственную и иную охраняемую законом тайну и др.).
специальные , связанные с конкретными должностями и сферами деятельности органа местного самоуправления.
Среди прав, предоставленных Законом «Об основах муниципальной службы в Российской Федерации» от 08.01.1998 г. и Законом Московской области муниципальному служащему предоставлены следующие права:
Знакомиться с документами, относящимися к деятельности, и получать информацию и материалы, необходимые для исполнения должностных обязанностей;
Посещать в установленном порядке предприятия и учреждения независимо от форм собственности для исполнения обязанностей по службе;
Принимать решения в пределах своей компетенции;
Продвигаться по службе и на повышение денежного содержания с учетом квалификации и профессиональных качеств;
Повышать квалификацию и проходить переподготовку за счет средств местного бюджета;
Выходить в отставку, получать пенсионное обеспечение и др.
У казанными выше законодательными актами установлены следующие обязанности муниципального служащего:
Обеспечивать поддержку конституционного строя и соблюдение Конституции РФ, федеральных законов и субъектов Федерации, нормативно-правовых актов муниципального образования;
Добросовестно исполнять должностные обязанности и распоряжения вышестоящих руководителей (в пределах их компетенции);
Обеспечивать, соблюдать и защищать права и законные интересы граждан;
Соблюдать установленные правила внутреннего трудового распорядка;
Поддерживать свой уровень квалификации, достаточный для исполнения должностных обязанностей;
Хранить государственную и иную охраняемую законом тайну и др.
Предоставляя определенные права и возлагая обязанности необходимые для выполнения задач по государственному управлению, ФЗ «Об основах муниципальной службы в Российской Федерации» от 08.01.1998 (ст.11) устанавливает социально-экономические, политические и моральные ограничения, связанные с муниципальной службой. Для муниципального служащего не допускается:
Занятие другой оплачиваемой деятельностью, кроме педагогической, научной и иной творческой деятельности;
Быть депутатом (законодательного) представительного органа, а также членом иных выборных органов местного самоуправления;
Состоять членом органа управления коммерческой организации;
Быть представителем или поверенным по делам третьих лиц в муниципальном органе;
Получать от физических и юридических лиц вознаграждение (подарки, деньги, ссуды, услуги, оплата развлечений, отдыха, транспортных расходов и др.) за исполнение служебных обязанностей в их интересах;
Получать гонорары за публикации и выступления в качестве муниципального служащего;
Принимать участие в забастовках;
Использовать в неслужебных целях средства материально-технического, финансового и информационного обеспечения и др. муниципальное имущество и служебную информацию;
Использовать свое положение в интересах политических партий и общественных объединений, в т.ч. религиозных, для пропаганды отношения к ним и с целью образования их структур в органе местного самоуправления и др.
К правовым нормам, закрепляющим правовой статус муниципального служащего, относятся также нормы устанавливающие основания, виды и порядок применения поощрений муниципального служащего.
За неисполнение или не надлежащее исполнение должностных обязанностей муниципальный служащий подлежит ответственности в соответствии с действующим законодательством и уставом муниципального образования. Под ответственностью муниципального служащего понимается обязанность муниципального служащего претерпеть определенные лишения личного, имущественного и организационного характера за совершенное им правонарушение. В отношении муниципальных служащих предусмотрены следующие виды ответственности:
Дисциплинарная – за совершение дисциплинарного проступка (замечание, выговор, строгий выговор, предупреждение о неполном служебном соответствии, увольнение от должности);
Административная – за совершение административных правонарушений;
Уголовная – за совершение уголовно наказуемых деяний;
Материальная – за причинение материального вреда при исполнении служебных обязанностей.
Правовой статус муниципального служащего – это совокупность его прав , обязанностей, ограничения и запреты связанные со службой и ответственность за выполнение своих функций. Он определяется Конституцией РФ , ФЗ, уставами субъектов РФ , муниципальных образований и иными нормативными актами РФ, субъекта РФ и муниципальных образований.
Муниципальным служащим является гражданин , исполняющий в порядке, определенном муниципальными правовыми актами в соответствии с ФЗ и законами субъекта РФ, обязанности по должности муниципальной службы за денежное содержание, которое выплачивается за счет средств местного бюджета . Лица, исполняющие обязанности по техническому обеспечению деятельности органов местного самоуправления избирательных комиссий муниципального образования, не замещают должности муниципальной службы и не являются муниципальными служащими.
Муниципальный служащий имеет право на:
- ознакомление с документами, устанавливающими его права и обязанности по замещаемой должности муниципальной службы, критериями оценки качества исполнения должностных обязанностей и условиями продвижения по службе;
- обеспечение организационно-технических условий, необходимых для исполнения должностных обязанностей;
- оплату труда и другие выплаты в соответствии с трудовым законодательством, законодательством о муниципальной службе и трудовым договором (контрактом);
- отдых, обеспечиваемый установлением нормальной продолжительности рабочего (служебного) времени, предоставлением выходных дней и нерабочих праздничных дней, а также ежегодного оплачиваемого отпуска; при этом ежегодный основной оплачиваемый отпуск муниципального служащего составляет 30 календарных дней, а муниципальных служащих, замещающих должности муниципальной службы отдельных групп должностей муниципальной службы, – большей продолжительности, если это установлено законами субъектов РФ;
- получение в установленном порядке информации и материалов, необходимых для исполнения должностных обязанностей;
- участие по своей инициативе в конкурсе на замещение вакантной должности муниципальной службы;
- повышение квалификации в соответствии с муниципальным правовым актом за счет средств местного бюджета ;
- защиту своих персональных данных;
- ознакомление со всеми материалами своего личного дела, с отзывами о профессиональной деятельности и другими документами до внесения их в его личное дело;
- объединение, включая право создавать профессиональные союзы , для защиты своих прав , социально-экономических и профессиональных интересов;
- рассмотрение индивидуальных трудовых споров в соответствии с трудовым законодательством, защиту своих прав и законных интересов на муниципальной службе, включая обжалование в суд их нарушений;
- пенсионное обеспечение в соответствии с законодательством РФ.
Муниципальный служащий (за исключением муниципального служащего, замещающего должность главы местной администрации по контракту) вправе с предварительным письменным уведомлением представителя нанимателя (работодателя) выполнять иную оплачиваемую работу, если это не повлечет за собой конфликт интересов и если иное не предусмотрено ФЗ «О муниципальной службе в Российской Федерации».
ГОСУДАРСТВЕННОЕ И РЕГИОНАЛЬНОЕ
УПРАВЛЕНИЕ
Бураменская Марина Николаевна
Магистрант Нижегородского института управления - филиала РАНХиГС
Marina N. Buramenskaya
Graduate student of the Nizhny Novgorod Institute of Management branch of the RANEPA
e-mail: [email protected]
УДК 331:31/331.101.39
Особенности правового статуса муниципальных служащих в Российской Федерации
Characteristics of the legal status of municipal civil servants in the Russian Federation
В статье рассматриваются сущность и элементы административно-правового статуса муниципальных служащих в Российской Федерации, а также особенности его правового регулирования. Особое внимание уделяется классификации и анализу ограничений и запретов на муниципальной службе.
Ключевые слова: муниципальная служба, должность муниципальной службы, ограничения, запреты.
The author of the paper reveals essence and the elements of the legal status of the municipal civil service in the Russian Federation and its regulation. The author pays special attention to the analysis and classification of the restrictions and bans requirements to the municipal civil service.
Keywords: municipal civil service, position of the municipal civil service, restrictions, bans.
Одним из этапов реализации административной реформы в Российской Федерации стало реформирование института государственной и муниципальной службы. Государственные и муниципальные служащие занимают особое место в социальной структуре общества - место организаторов его жизнедеятельности. Государственная и муниципальная служба выступает центральным звеном всей системы государственной власти и местного самоуправления в Российской Федерации. Эффективность публичного управления определяется эффективностью функционирования института государственной и муниципальной службы, поэтому вопросам его развития и реформирования уделяется большое внимание .
Правовое регулирование муниципальной службы в Российской Федерации осуществляется как на федеральном уровне, где основополагающим является Федеральный закон от 2 марта 2007 года № 25-ФЗ «О муниципальной службе в Российской Федерации» (далее - Федеральный закон № 25-ФЗ), так и на региональном уровне субъектов Российской Федерации и муниципальном уровне власти .
В соответствии с Федеральным законом №25-ФЗ муниципальная служба представляет собой профессиональную служебную деятельность граждан, осуществляемую на постоянной основе на должностях муниципальной службы, замещаемых путем заключения трудового договора (контракта) . Нередко к муниципальным служащим также относят депутатов представительных органов муниципальных образований,
членов выборных органов местного самоуправления, выборных должностных лиц местного самоуправления. Однако в Федеральном законе № 25-ФЗ установлено, что эти лица не являются муниципальными служащими и относятся к лицам, замещающим муниципальные должности, и действие указанного закона на них не распространяется.
К основным признакам муниципальной службы относят: 1) профессиональный характер деятельности муниципальных служащих, зависящий от квалификационных требований, предъявляемых к муниципальной должности, и соответствующий ей уровень профессионального образования, стажа и квалификации муниципального служащего; 2) профессиональную деятельность муниципальных служащих на муниципальных должностях, не являющихся выборными (на постоянной основе), с установленными полномочиями по решению вопросов местного значения, а также по обеспечению исполнения полномочий органами местного самоуправления; 3) совокупность людей, находящихся на службе муниципального образования, исполняющих свои профессиональные обязанности на контрактной основе за соответствующее вознаграждение за счет средств местного бюджета .
Должность муниципальной службы представляет собой должность в органе местного самоуправления с установленным кругом обязанностей по обеспечению исполнения полномочий данных органов или аппарате избирательной комиссии муниципального образования. Таким образом, следует отметить, что к муниципальным служащим нецелесообразно относить работников муниципальных учреждений, а также муниципальных предприятий, т.к. подобные организации не относятся к органами местного самоуправления.
Правовое положение (статус) муниципальных служащих определяется системой прав, которые корреспондируются с обязанностям, а также с ограничениями и запретами на муниципальной службе.
Особое внимание в Федеральном законе № 25-ФЗ уделено регламентации ограничений и запретов на муниципальной службе.
По своей природе ограничения, связанные с муниципальной службой, представляют собой совокупность мер сдерживающего воздействия от противозаконного деяния и нарушения законодательства о муниципальной службе, обеспечивающих качественное и эффективное исполнение муниципальными служащими своих профессиональных обязанностей, создавая условия для недопущения возникновения конфликта интересов и личной заинтересованности на муниципальной службе.
В качестве одного из ограничений на муниципальной службе, когда гражданин не может поступить на муниципальную службу, а муниципальный служащий не может находиться на муниципальной службе, следует отметить недопустимость «близкого родства или свойства (родители, супруги, дети, братья, сестры, а также братья, сестры, родители, дети супругов и супруги детей) с главой муниципального образования, который возглавляет местную администрацию, если замещение должности муниципальной службы связано с непосредственной подчиненностью или подконтрольностью этому должностному лицу, или с муниципальным служащим, если замещение должности муниципальной службы связано с непосредственной подчиненностью или подконтрольностью одного из них другому» .
Федеральный закон №25-ФЗ содержит закрытый перечень таких лиц. При этом предусматриваются два случая, когда нельзя принять гражданина на муниципальную службу, а муниципальному служащему находиться на муниципальной службе:
1. Наличие указанных отношений с главой муниципального образования, но только если он осуществляет полномочия руководителя местной администрации. Например, глава местной администрации замещает должность по контракту, т. е. является муниципальным служащим, так же, как и его заместитель, который является его родственником, не может замещать должность его заместителя. Вместе с тем он может замещать иную должность муниципальной службы в местной администрации при условии, что отсутствует непосредственная подчиненность.
2. Наличие близкого родства или свойства между двумя муниципальными служащими. При этом ограничение действует только тогда, когда между указанными лицами имеет место непосредственная подчиненность или подконтрольность.
Однако необходимо различать непосредственное подчинение и подконтрольность как ситуацию, когда муниципальный служащий в пределах своих полномочий может принимать управленческие решения в отношении своих родственников, от линейного подчинения, не предполагающего непосредственное, т.е. опосредованное подчинение, которое вписывается в логику норм федерального законодательства и не позволяет судить о его нарушении.
В отличие от ограничений, запреты, связанные с муниципальной службой, представляют собой совокупность
Государственное и региональное управление
прав, которых лишается муниципальный служащий на определенные виды деятельности, в связи с предупреждением нежелательного социально-вредного поведения, которое может привести к снижению эффективности и качества, осуществляемых профессиональных функций муниципальными служащими. Статьей 14 Федерального закона №25-ФЗ устанавливаются запреты для муниципального служащего на некоторые виды деятельности, связанные с извлечением экономической материальной выгоды в личных интересах, которые несовместимы с муниципальной службой. Вторая группа запретов установлена для обеспечения дисциплинарного режима на муниципальной службе. Таким образом, запреты, связанные с деятельностью муниципальных служащих, могут носить материально-экономический и дисциплинарно-поведенческий характер.
Материально-экономические запреты представляют собой систему норм, препятствующих и не допускающих получение и приобретение дополнительных источников доходов муниципальными служащими с целью минимизации злоупотребления должностным положением и возникновения личной заинтересованности в выполнении своих профессиональных функций. Данная система запретов преследует цель - повышение эффективности профессиональной служебной деятельности муниципальных служащих через их отстранение от осуществления иных видов оплачиваемых работ.
Муниципальному служащему запрещено замещение должности муниципальной службы в случае избрания на государственную должность как федеральную, так и субъекта РФ.
Вопросы возникают на региональном уровне и касаются, как правило, ситуации, когда муниципальный служащий избран депутатом законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ (областной думы, областного совета депутатов и т. д.) и осуществляет свои полномочия без отрыва от основной деятельности. Указом Президента Российской Федерации от 04.12.2009 № 1381 «О типовых государственных должностях субъектов Российской Федерации» депутат указанных региональных органов государственной власти отнесен к лицам, замещающим государственные должности субъектов РФ. Как и в отношении муниципального уровня, в данном случае запрет действует независимо от того, что полномочия депутата исполняются на непостоянной основе.
Муниципальный служащий не вправе заниматься предпринимательской деятельностью, входить в состав органа управления коммерческой организации (за исключением случаев, когда ему это поручено в соответствии с законодательством), в состав органов управления, попечительских или наблюдательных советов, иных органов иностранных некоммерческих неправительственных организаций и действующих на территории РФ их структурных подразделений, а также заниматься без письменного разрешения представителя нанимателя (работодателя) оплачиваемой деятельностью, финансируемой исключительно за счет средств иностранных государств, международных и иностранных организаций, иностранных граждан и лиц без гражданства, если иное не предусмотрено международным договором РФ или законодательством.
Закон №25-ФЗ разрешает муниципальному служащему заниматься иной оплачиваемой деятельностью, но при этом должны соблюдаться два условия.
Первое условие заключается в том, что конкретный вид деятельности не указан в качестве запрещенного для муниципального служащего, второе - в том, что деятельность не должна приводить к конфликту интересов, т. е. не должна влиять на объективность исполнения муниципальным служащим своих обязанностей.
Законом № 25-ФЗ установлено, что представитель нанимателя (работодатель) должен быть только уведомлен муниципальным служащим, разрешения не требуется. Естественно, что занятие иной оплачиваемой деятельностью возможно только за пределами рабочего времени.
Дисциплинарно-поведенческие запреты представляют собой систему обязательных к исполнению путем не нарушения этических правил и норм служебного поведения муниципальных служащих. Так, например, муниципальному служащему запрещено разглашение или использование в целях, не связанных с муниципальной службой, сведений, отнесенных к сведениям конфиденциального характера или служебной информации, ставших ему известными в связи с исполнением должностных обязанностей; запрещается использовать свое должностное положение в интересах политических партий, религиозных и других общественных объединений, а также публично выражать отношение к указанным объединениям в качестве муниципального служащего.
Представитель нанимателя (работодатель) вправе отстранить муниципального служащего от замещаемой должности до того момента, пока он не представит документальное подтверждение того, что им прекращена указанная деятельность. Если же муниципальный служащий этого не сделает, представитель нанимателя (работодатель) обязан его уволить за нарушение требований закона. Следует иметь в виду, что
на период отстранения от должности за муниципальным служащим сохраняется денежное содержание.
В заключение следует отметить, что местное самоуправление выступает одним из институтов гражданского общества, который позволяет населению в соответствии с законодательством принимать участие в управлении делами муниципального образования, самостоятельно решая вопросы местного значения. Механизмом и инструментом реализации функций и задач органов местного самоуправления является муниципальная служба, а важнейшая роль муниципальной службы, помимо исполнения задач и функций органов местного самоуправления, заключается также в реализации вопросов местного значения. Центральным элементом в структуре правового статуса муниципального служащего выступают его обязанности, содержание которых определяет необходимый объем правомочий .
1. Крахмалов А.Н. Проблемы механизма прохождения государственной гражданской и муниципальной службы в Российской Федерации // Актуальные проблемы современности: наука и общество. - № 2(7). -2015.
2. Крахмалов А.Н. Децентрализованная модель правового регулирования муниципальной службы в Российской Федерации // Актуальные проблемы современности: наука и общество. - № 1(10). - 2016.
3. О муниципальной службе в Российской Федерации: Федер. закон от 2 марта 2007 г. № 25-ФЗ в ред. от 29 дек. 2015 г. // СЗ РФ. 2007, № 10, ст. 1152; Рос. газ. 2012. 24 окт.
4. Гончарова Л.И., Крахмалов А.Н. Концептуальные аспекты труда муниципальных служащих // Вестник Поволжской академии государственной службы. - № 2 (31). - 2012.
5. Орешин В.П. Система государственного и муниципального управления. Учебное пособие. М.: Инфра-М, 2014.
6. Шамарова Г.М. Правовой статус муниципального служащего // Муниципальная служба: правовые вопросы. - №3. - 2014.
ACTUAL ISSUES OF MODERN SCIENCE AND SOCIETY - 2/2016
