Политический строй, установленный в России после Октябрьской революции 1917 г. поставил одной из своих главных задач ликвидацию «буржуазно-демократических» политико-правовых институтов и создание принципиально новых форм организации власти.
На протяжении 1917-1918 гг.
Руководители большевистской партии, и в первую очередь ее лидер - В. И. Ленин, предпринимали усилия по созданию «советского» государства. Ленин и его единомышленники являлись убежденными и последовательными критиками так называемого «буржуазного парламентаризма», либеральных свобод и, в частности, выборной практики, характерной для «капиталистического общества». Но при этом Ленин не призывал к полному упразднению института выборного представительства: «Без представительных учреждений мы не можем себе представить демократии, даже и пролетарской демократии, без парламентаризма можем и должный.
Падение самодержавия открыло простор для политического экспериментирования. В то время, когда в стране шел процесс организации новых властных структур, разрабатывались проекты демократического выборного законодательства для земств, городов и Учредительного собрания, большевистская партия отстаивала собственную программу реформирования государства.
" Ленин В. И. Государство и революция// Ленин В. И. Полное собрание сочинений. 5-е. изд. Т. 33. - М, 1969. - С. 48.
38 Зак. 193 В апреле 1917 г. Ленин выдвинул лозунг: «Вся власть Советам!» и настойчиво добивался его осуществления. Опираясь на учение Маркса, большевистская партия отстаивала идею бесклассового и безгосударственного общества. Новому общественному строю должен был предшествовать этап «диктатуры пролетариата», период, когда пролетариат «основывает свое господство посредством насильственного ниспровержения буржуазии»635.
Ленин полагал, что на протяжении относительно длительного исторического периода государство должно быть сохранено и, более того, являться достаточно сильным для того, чтобы защищать «завоевания революции» и создавать условия для строительства нового общества. Представители «эксплуататорских классов» лишались возможности легально участвовать в политической деятельности. Ленин указывал, что постреволюционный период «неминуемо является периодом невиданно ожесточенной классовой борьбы, невиданно острых форм ее, а следовательно, и государство этого периода неизбежно должно быть государством по-новому демократическим (для пролетариев и неимущих вообще) и по- новому диктаторским (против буржуазии)»636. Именно Советы представлялись Ленину наилучшей формой государственности, сочетающей в себе элементы диктатуры и демократии.
Первые Советы стихийно образовались в 1905 г. Рабочие, выступившие против самодержавия, создавали свои выборные комитеты для организации борьбы с властями, обсуждения совместных действий, лозунгов и требований637.
В 1917 г. Советы возникали в процессе стихийной самоорганизации революционных сил. Политическая самоидентификация общества выражалась, в частности, и в образовании Советов, выступавших от имени больших социальных групп. Их создавали рабочие, крестьяне, солдаты, казачество. Были попытки организовать Советы представителей творческих профессий.
Формирование Советов проходило в обстановке борьбы за власть между сторонниками Временного правительства и радикальными революционными группами, в первую очередь, большевиками.
Политические партии стремились использовать новые общественные структуры для укрепления своего влияния. Большевики и меньшевики вели борьбу за Советы рабочих депутатов. Эсеры контролировали большинство крестьянских Советов.
Постепенно складывалась организационная структура советских организаций. Рабочие создавали фабричные и заводские Советы, представители которых входили в городские Советы рабочих депутатов, участвовали в работе губернских съездов Советов рабочих и солдатских депутатов.
Например, Петроградский Совет рабочих и солдатских депутатов, образованный 27 февраля 1917 г., включал представителей, избранных на промышленных предприятиях города. Крупные заводы выбирали делегатов из расчета: 1 человек на 1 ООО рабочих; мелкие - 1 представитель от предприятия.
Солдатские Советы формировались по армейским подразделениям: в полках, дивизиях, корпусах, армиях, фронтах. Прослеживалась устойчивая тенденция объединения солдатских и рабочих Советов.
В 1917 г. крестьянские Советы уже имели достаточно разветвленную структуру: от низовых организаций до губернских съездов, избиравших представителей на Всероссийский крестьянский съезд (впервые собрался 4 мая 1917 г.).
Деятельность Советов координировалась всероссийскими съездами, делегаты которых, как правило, избирались на уездных и губернских съездах соответствующих Советов. В июне 1917 г. был созван первый Всероссийский съезд Советов рабочих и солдатских депутатов, призванный выступать в качестве высшего органа новых общественно-политических структур. Съезд учредил свой исполнительный орган - Всероссийский Центральный Исполнительный Комитет (ВЦИК), решения которого были обязательными для Советов в межсессионный период.
Октябрьская революция 1917 г. проходила под лозунгом «Вся власть Советам!». II Всероссийский съезд Советов рабочих и солдатских депутатов, открывшийся вечером 25 октября 1917 г., узаконил свержение Временного правительства и провозгласил, что «вся власть на местах переходит к Советам рабочих, солдатских и крестьянских депутатов»638.
В воззвании Совета Народных Комиссаров от 5 ноября 1917 г. говорилось: «Товарищи трудящиеся! Помните, что вы сами теперь управляете государством. Никто вам не поможет, если вы сами не объединитесь и не возьмете все дела государства в свои руки. Ваши Советы - отныне органы государственной власти, полномочные, решающие органы»639.
Итак, отныне Советы становятся главным институтом местного и центрального управления, основой нового государственного строя. «Россия объявляется Республикой Советов Рабочих, Солдатских и Крестьянских Депутатов. Вся власть в центре и на местах принадлежит этим Советам»640, - провозглашала «Декларация прав трудящегося и эксплуатируемого народа», принятая 10 января 1918 г. Революция стимулировала процесс образования Советов на низовом уровне: фабричных, сельских, волостных, городских, уездных и др. Параллельно шел процесс «большевизации» Советов.
Формально Советы являлись высшими органами власти, но на практике их деятельность контролировалась большевистским руководством. Реальная власть на местах сосредотачивалась, как правило, в военно-революционных комитетах, куда входили руководители местной организации РСДРП (б), представители революционных вооруженных отрядов, руководство Советов.
Делегаты VI Всероссийского Чрезвычайного съезда Советов
Советы не оставляли места институтам выборного представительства, учрежденным в период деятельности Временного правительства1. В первую очередь были ликвидированы органы городского самоуправления, в большинстве регионов негативно воспринявшие большевистский переворот. В конце 1917 - начале 1918 г. земства еще продолжали существовать, но скорее как хозяйственные субъекты, нежели органы местного управления. Земская система быстро разрушалась: подведомственные учреждения переходили в ведение новой власти. В отдельных случаях земства объявляли себя Советами, в большинстве - принимали решение о сложении полномочий и передаче дел.
Беспрепятственная ликвидация Учредительного собрания, земского и городского самоуправления показала отсутствие в России прочной базы или какой-либо широкой народной поддержки институтов и принципов буржуазной демократии2.
Идеологи большевизма подчеркивали, что Советы являются более прогрессивной формой осуществления народовластия по сравнению с теми, что существовали прежде. Ленин полагал, что «при социализме... впервые в истории цивилизованных обществ масса населения поднимается до самостоятельного участия не только в голосованиях и выборах, но и в повседневном управлении. При социализме все будут управлять по очереди и быстро привыкнут к тому, чтобы никто не управлял»641. Он же указывал в январе 1918 г.: «Республика Советов является более высокой формой демократизма, чем обычная буржуазная республика с Учредительным собранием»642.
В конце 1917 - начале 1918 г. организация «советского» представительства имела ряд характерных черт.
Порядок выборов определялся самими Советами. Революционные массы формулировали основные требования, предъявляемые к избирателям и избираемым. Процедура выборов была достаточно простой. Центральные власти в большей степени интересовала проблема сохранения большевистского влияния в Советах, недопущение в них «классовых врагов» и оппозиционных партий643. Так, 2 февраля 1918 г. Отдел местного управления Народного комиссариата внутренних дел сообщил Коллегии по управлению Петроградской губернией, что «принимать участие в Советах имеют право не все, а только трудовое население»11.
Действительно, одной из важных черт нового революционного правосознания стала дифференциация избирателей и кандидатов по имущественно-классовому признаку. Начали определяться категории населения, отстраненные от участия в избирательном процессе: помещики, торговцы, зажиточные крестьяне (кулаки), священнослужители, офицеры и многие другие. Однако в действительности кулаки не только активно участвовали в выборах в сельские Советы, но и часто избирались их председателями, так как состоятельные крестьяне выражали готовность исполнять должностные обязанности, не получая жалования.
Стремясь поставить Советы под свой контроль, большевики лишали права голоса отдельных граждан и даже целые группы населения. Например, в Ижевской волости Рязанской губернии местная организация РСДРП (б) активно проводила в жизнь новые начала избирательных правоотношений. «Крестьянство нетрудовое» было признано «неимеющим избирательного права». Для того, чтобы «разделить трудовое крестьянство от нетрудового» была создана избирательная комиссия. «Около 200 человек, бывшие помещики и кулаки, а также тайные и явные контрреволюционеры» были лишены избирательного права при выборах нового волостного Совета». При этом перевыборы Совета производились «на основах прямого, тайного голосования трудового крестьянства»644.
На начальном этапе складывания советской государственности способ голосования при избрании Советов определялся решениями местных властей. В крупных городах, в частности, в Петрограде, активно практиковалось тайное голосование по партийным спискам, когда избирательные бюллетени подавались в запечатанных конвертах и помещались в опечатанную избирательную урну.
С ноября 1917 по июнь 1918 г. в Петрограде состоялось несколько кампаний по выборам и перевыборам Советов различных уровней: на предприятиях, в учреждениях, воинских частях «старой» армии и Красной Ар- мин, дважды проводились выборы в районные советы и Петроградский Совет. При этом «в подавляювіем большинстве предприятий и воинских частей Красной Армии выборы производились тайным голосованием»1.
На селе был более распространен открытый способ голосования.
Важную роль в процессе формирования советского избирательного права сыграло принятие Конституции РСФСР, утвержденной 10 июля 1918 г. V Всероссийским съездом Советов.
Структура представительных органов Республики Советов выглядела следующим образом. Согласно Конституции, высшая власть в РСФСР принадлежала Всероссийскому съезду Советов, который состоял из депутатов, делегированных городскими Советами по квоте: один депутат на 25 ООО избирателей и губернскими Советами - один депутат на 125 ООО жителей. Подобное неравенство норм представительства объясняется тем, что Всероссийский съезд Советов возник в результате слияния Всероссийского съезда Советов рабочих и солдатских депутатов и Всероссийского съезда крестьянских депутатов. При этом сохранялись исторически сложившиеся нормы представительства рабочих (1 депутат от 25 ООО избирателей) и крестьян (1 депутат от 125 ООО жителей, т. е., приблизительно, от 75 ООО избирателей).
Губернские съезды Советов состояли из представителей волостных съездов (один депутат от 10 ООО жителей) и городских Советов (один депутат от 2 ООО избирателей), при общей численности губернского съезда не более 300 человек.
Численность делегатов уездных съездов Советов также не должна была превышать 300 человек. На уездный съезд собирались представители сельских Советов, из расчета 1 депутат от 1 000 жителей. В уездных съездах принимали участие и представители Советов уездных городов.
Делегаты волостных съездов представляли сельские Советы по квоте: 1 депутат от 10 членов сельского Совета.
Городские Советы состояли из депутатов, избранных прямым голосованием из расчета один представитель от 1 000 жителей. В населенных пунктах с численностью менее 10 000 жителей один депутат избирался от 100 человек. Общая численность городского Совета должна была составлять не менее 3-х человек и не более 50.
Нижней ячейкой системы выступали сельские Советы, избиравшиеся прямым голосованием при участии всех жителей, имевших право голоса. Они создавались в селениях, насчитывающих не менее 300 жителей. Один депутат приходился на каждые 100 жителей.
Таким образом, непосредственному избранию гражданами подлежали только сельские и городские Советы. Начиная с волостного уровня действовал принцип многостепенности выборов. Выборы на волостной, уездный и губернский съезды были двухстепенными. Но если уездный съезд собирался непосредственно перед губернским, выборы на последний проводились на уездном съезде. Так появлялась третья «ступень» выборов. Выборы на Всероссийский съезд Советов проводились в городских Советах и на губернских съездах с допущением представительства непосредственно от уездов. Таким образом, для сельского населения выборы были четырехстепенными, тогда как для городских избирателей выборы на все съезды Советов были только двухстепенными645.
В период гражданской войны значение Советов снижается: в отдельные периоды 1918-1920 гг. властные полномочия на местах осуществляли революционные комитеты (ревкомы), а в деревне - комитеты бедноты (комбеды). Последние были призваны временно заменить сельские Советы, в своем большинстве недостаточно лояльные по отношению к режиму большевиков646.
Советские структуры имели краткий срок полномочий. Согласно постановлению VIII Всероссийского съезда Советов (1920 г.) губернские и уездные съезды должны были созываться два раза в год, а волостные - четыре раза. В 1922 г. был введен порядок ежегодных сессий всех советских структур. Выборы в Советы всех уровней следовало производить не позднее 1 октября.
Кроме того, полномочия депутата любого уровня могли быть досрочно прекращены на основании отзыва избирателей.
Избирательное право (как активное, так и пассивное) имели «граждане Российской Социалистической Федеративной Советской Республики, коим ко дню выборов исполнилось восемнадцать лет: а) все добывающие средства к жизни производительным и общественно-полезным трудом, а также лица, занятые домашним хозяйством, обеспечивающим для первых возможность производительного труда, как-то: рабочие и служащие всех видов и категорий, занятые в промышленности, торговле, сельском хозяйстве и пр., крестьяне и казаки-земледельцы, не пользующиеся наемным трудом с целью извлечения прибыли; б) солдаты Советской армии и флота647; в) граждане, входящие в категории, перечисленные в пунктах «а» и «б» настоящей статьи, потерявшие в какой-нибудь мере трудоспособность»"1.
Соответственно, права голоса лишались «а) лица, живущие на нетрудовой доход с целью извлечения прибыли; б) лица, живущие на нетрудовой доход, как то: проценты с капитала, доходы с предприятий, поступления с имущества и т. п.; в) частные торговцы, торговые и коммерческие посредники; г) монахи и духовные служители церквей и религиозных культов;
Предъявитель сего, товарищ
д) служащие и агенты бывшей полиции, особого корпуса жандармов и охранных отделений, а также члены царствовавшего в России дома; е) лица, признанные в установленном порядке душевнобольными или умалишенными, а равно лица, состоящие под опекой; ж) лица, осужденные за корыстные и порочащие преступления на срок, установленный законом или судебным приговором»648.
* g/ІЕНСЩІЙ БИ/1ЕТ N° s
избран членам Центрального Исполнительного Комитета Союза С. С. Р. 1-го созыва сроком f , по 2-й созыв с"езда Советов Союза С. С.Р. ^ ПреЬгіааилл U? И. К. Со им Секретарь Ц.И.Н. Союза
Билет члена ЦИК СССР 1-го созыва
Конституция РСФСР определила лишь самые важные черты избирательного права и процесса. Многие пробелы законодательства восполнялись республиканскими и местными инструкциями, положениями, другими документами.
30 декабря 1922 г. был образован Союз Советских Социалистических Республик, в который вошли РСФСР, Украинская ССР, Белорусская ССР и Закавказская Социалистическая Федеративная Советская Республика. Высшим органом государственной власти Союза стал Всесоюзный съезд Советов, а в период между съездами - двухпалатный Центральный Исполнительный Комитет Союза ССР (ЦИК СССР). Обе его палаты - Совет Союза и Совет Национальностей были равноправными, но их состав формировался разными способами. Совет Союза (414 депутатов) избирался на Всесоюзном съезде Советов из представителей республик, пропорционально численности их населения. Депутаты Совета Национальностей (131 человек) избирались исполнительными комитетами союзных и автономных республик, а также автономных областей - по 5 депутатов от каждой союзной или автономной республики и по одному от автономной области.
В дальнейшем выборное законодательство РСФСР формировалось путем издания различных нормативных актов: республиканской и союзной Конституций, постановлений съездов Советов СССР и Всероссийских съездов Советов, ЦИК СССР, Президиума ЦИК СССР, декретов и постановлений ВЦИК, местных законодательных актов.
В общих чертах порядок выборов сельских и городских Советов выглядел следующим образом. Избирательная кампания включала три этапа: подготовительный, отчетную кампанию и собственно выборы.
На подготовительном этапе формировались избирательные комиссии, составлялись списки лиц, лишенных избирательного права, намечались кандидатуры в Советы. Затем городские и сельские избиратели приглашались на собрания, перед населением отчитывались выборные должностные лица: председатели сельских и городских Советов, главы их исполнительных комитетов.
Важной особенностью советской избирательной системы было то, что в городах выборные собрания проводились на предприятиях, в учреждениях, т. е. по месту работы избирателей.
Избрание депутатов Советов осуществлялось открыто, путем поднятия рук. Как правило, избирателям предлагался список кандидатов, который, в большинстве случаев, одобрялся целиком.
В начале 20-х гг. отчетно-выборные кампании в большинстве случаев имели формальный характер. Режим «диктатуры пролетариата» означал монополию на власть коммунистической партии - Российской коммунистической партии (большевиков). Либерализация экономики, связанная с введением Новой экономической политики (нэп)\ не затрагивала основы политического строя. Остатки политических партий были разгромлены или действовали в подполье; они не представляли существенной угрозы для правящего режима. При отсутствии реальной политической оппозиции коммунистическая партия и Советы все более бюрократизировались, не уделяли должного внимания решению повседневных проблем, удовлетворению нужд и интересов масс. Нередкими были случаи должностных преступлений, злоупотреблений, произвола советских служащих и чиновников (особенно на низовом уровне). По свидетельству современника, «в Советы... проходили лица, сделавшиеся советскими чиновниками, которые прибегали к самым недопустимым средствам предвыборной борьбы, чтобы обеспечить за собою свои депутатские места»649.
Многочисленные случаи срыва перевыборов Советов из-за низкой явки населения, нарушений избирательных прав граждан, фальсификации результатов выборов снижали и без того невысокий авторитет Советов в глазах населения.
Выборная кампания осени 1924 г. показала, что у руководства страны есть основания обратить серьезное внимание на ситуацию в области советского представительства. Явка на выборы едва достигала кворума в 35 %, определенного законодательством и варьировала от 30, 8 до 36, 9 %, кроме того, в ряде мест власти завышали в отчетах число голосовавших, фальсифицировали данные. В итоге, во многих регионах понадобилось провести перевыборы Советов.
В конце 1924 г. руководство РКП (б) выдвинуло лозунг оживления Советов. В резолюции «Об очередных задачах работы в деревне», принятой Пленумом ЦК РКП (б) (25-27 октября 1924 г.), проблема повышения эффективности деятельности Советов была признана «одной из основных и наиболее острых задач момента». В круг задач, на решение которых были ориентированы партийные структуры, входило «проведение в Советы и исполкомы большого количества беспартийных крестьян и крестьянок, в особенности тех, которые имеют авторитет в крестьянской среде», «более правильное соблюдение выборности, устранение незакон ного вмешательства в работу Советов»650. В тех регионах, где были выявлены существенные нарушения избирательного законодательства, состоялись перевыборы Советов.
Проблемы советской демократии активно обыгрывались Сталиным651 в период борьбы за единоличную власть в партии и государстве. 27 февраля 1925 г., выступая на XIII губернской конференции московской организации РКП (б) Сталин сделал откровенное и резкое заявление, не оставшееся незамеченным «в низах»: «Вопрос стоит так: либо мы, вся партия, дадим беспартийным крестьянам и рабочим критиковать себя, либо нас пойдут критиковать путем восстаний... Одно из двух: либо мы откажемся от чиновничьего благополучия и чиновничьего подхода к делу, не будем бояться критики и дадим себя критиковать беспартийным рабочим и крестьянам, которые ведь испытывают на собственной спине результаты наших ошибок: либо мы этого не сделаем, недовольство будет накапливаться, нарастать, и тогда пойдет критика путем восстаний»"1.
В рамках курса на оживление Советов были частично пересмотрены некоторые важные положения избирательного права. К этому времени выборный процесс все еще во многом регулировался местным законодательством. Инструкция «О перевыборах в Советы» от 16 января 1925 г., утвержденная Президиумом ЦИК СССР, была призвана унифицировать электоральный процесс в масштабах страны, ввести единые правила, определяющие порядок подготовки к выборам, их проведения и установлення результатов голосования.
Инструкцией «О перевыборах в Советы» от 16 января 1925 г. в каждой республике была создана система избирательных комиссий. В РСФСР она включала сельские, волостные (районные), уездные (окружные), городские, губернские (областные) во главе с Центральной избирательной комиссией РСФСР.
Губернские (областные) избирательные комиссии назначались губернскими (областными) исполнительными комитетами в количестве пяти человек. В состав комиссии входили 2 представителя губисполкома, 1 представитель губернского объединения профсоюзов и 2 представителя крестьянских организаций (преимущественно комитетов крестьянской общественной взаимопомощи - ККОВ). Председатель комиссии назначался губисполкомом.
Городские избирательные комиссии также состояли из пяти человек: председателя, назначенного уездной или губернской (окружной) комиссией и четырех членов: по одному представителю от горсовета, частей Красной Армии, профсоюзов, женской организации (общегородское делегатское собрание работниц).
Предвыборный агитационный плакат (20-е гг.)
Сельская избирательная комиссия состояла из трех человек: председателя (назначался волостной (районной) избирательной комиссией), представителя сельского Совета и лица, выбранного на общем собрании избирателей.
Работа в избирательных комиссиях осуществлялась безвозмездно.
Инструкция о выборах 1926 г. предписывала увеличить число представителей общественных организаций в избирательных комиссиях. По новым правилам губернские (окружные) комиссии насчитывали И человек (председатель, 2 представителя губис- полкома, по одному представителю от губернского объединения профсоюзов, губкома ВЛКСМ, губернского отдела работниц, горсовета, организаций, представляющих национальные меньшинства, частей Красной Армии, 2 представителя от ККОВ). Уездные комиссии состояли из девяти человек, городские - семи (председатель, 2 представителя горсовета, по одному представителю от профсоюзов, частей Красной Армии, ВЛКСМ, отдела работниц). Сельские избиркомы также состояли из семи человек. Председателя назначал волостной исполнительный комитет. Членов делегировали сельский Совет (2 человека), профсоюз, ВЛКСМ, ККОВ, делегатское собрание крестьянок (по 1 человеку).
Для того, чтобы увеличить явку на выборы, крупные селения дробились на «выборные участки», приближая место голосования к месту жительства избирателей. Если в один сельский Совет избирались депутаты от нескольких поселений, удаленных друг от друга, выборы следовало проводить «поселенно».
С этой же целью в городах, помимо собраний избирателей на предприятиях и в учреждениях, стали созываться отдельные избирательные собрания, на которые приглашалось так называемое «неорганизованное население» (т. е. лица, не организованные в профессиональные союзы): кустари, извозчики, домохозяйки, пенсионеры и другие. На таких собраниях также избирались делегаты в городские Советы.
Еще одним внешним признаком «демократизации» выборов в Советы стало новшество, согласно которому гражданам было формально предоставлено право выдвижения и отвода кандидатур в Советы: «Кандидатские списки или отдельные кандидатуры могут предлагаться как общественными, партийными и профессиональными организациями, так и отдельными гражданами, как на самом избирательном собрании, так и опубликовываться до избирательного собрания... Голосование по спискам не устраняет возможности отвода отдельных кандидатов, помещен- ных в списке»652. Кроме того, избирательным комиссиям было запрещено непосредственно выдвигать и предлагать для голосования кандидатские списки или отдельные кандидатуры в депутаты Советов.
Со второй половины 20-х гг. до принятия новой Конституции СССР, в РСФСР состоялось пять выборных кампаний (лето 1926 г., зима 1926 - весна 1927 г., зима 1928 - весна 1929 г., зима 1930 - весна 1931 г., зима 1934 - весна 1935 г.).
Основным результатом мероприятий по «оживлению» Советов следует считать существенное увеличение числа граждан, голосующих на выборах. К середине 30-х гг. явка избирателей достигала 90 % (в городах). Значительно сократилось количество нарушений процессуальных норм избирательного законодательства. Однако, несмотря на усиление административного надзора, в отдельных случаях выборы признавались несостоявшимися вследствие отсутствия кворума, неправильного подсчета голосов, несвоевременного вручения повесток, нарушений порядка выдвижения кандидатов в депутаты и других обстоятельств. Например, в 1927 г. по РСФСР было 120 случаев отмены выборов653.
Процент избирателей, участвовавших в выборах3 1922 г. 1923 г. 1925г. 1926г. 1927 г. 1929 г. 1931г. 1934 г. Выборы в городские советы 36,2 38,5 48,7 52,0 59,1 70,8 79,6 91,6 Выборы в сельские советы 22,3 35,8 47,3 48,9 48,4 61,8 70,4 83,3
Одной из существенных черт советской избирательной системы являлось отстранение от участия в выборах отдельных категорий граждан, преимущественно, по социально-классовому признаку. Как следствие, в языке появилась новая идиома - «лишенец», т. е. лицо, лишенное избирательных прав и производная от нее - «лиіиенчество». Лишенцы составили достаточно пеструю группу, в которую входили люди разного социального происхождения, возраста, рода прежней и настоящей деятельности.
Как говорилось выше, основные категории лиц, лишенных избирательного права, были определены в Конституции РСФСР 1918 г. Конституция РСФСР, принятая в 1925 г., сохранила семь категорий лишенцев, но и здесь содержались лишь достаточно общие критерии, требующие уточнений и разъяснений. И хотя в документах, принятых позднее, например, в Инструкции ВЦИК «О выборах городских и сельских Советов...» от 13 октября 1925 г., содержался перечень оснований, по которым избирательные права могли быть восстановлены, нечеткость формулировок избирательного законодательства оставляла место для административного произвола при принятии решения о признании того или иного лица «лишенцем».
В крупных городах учет избирателей и лишенцев вели профсоюзные комитеты предприятий или домоуправления (по «неорганизованному» населению). В сельской местности этим занимались волисполкомы и сельсоветы. Составленные ими списки утверждались низовыми избирательными комиссиями. За 20 дней до выборов списки лиц, лишенных избирательного права, следовало поместить для всеобщего сведения на видном месте (как правило, в помещении домоуправления, сельсовета и т. п. общественных местах).
Тысячи людей, попавших в «черный список» прилагали усилия к тому, чтобы выйти из него. «Особенностью положения лишенцев в стране Советов была не только и не столько потеря ими права избирать и быть избранными в органы государственной власти. Главная проблема для них заключалась в другом: вместе с потерей избирательных прав они лишались серьезных перспектив в продвижении по социальной лестнице. Их не принимали на работу в государственные учреждения и на промышленные предприятия. Им ограничивали доступ в средние и высшие учебные заведения. Они не могли служить в Красной Армии... Но самое главное - эти граждане лишались социальной поддержки государства: их лишали пенсий, пособий, отказывали в социальном страховании. Наконец, они не имели права на «заборную книжку», ставшую основным документом на получение продуктов питания после введения в конце 1928 г. карточной системы»654.
Избирательные комиссии, особенно в крупных городах, были переполнены жалобами на неправильное включение в список лишенцев и ходатайствами о восстановлении незаконно утраченных избирательных прав.
Общее количество лишенцев в СССР было сравнительно невелико - максимум 8, 5 % в городах и 4, 1 % в сельской местности (1929 г.). Причем процент лишенных права голоса существенно менялся от одной выборной кампании к другой, что видно из следующей таблицы.
Процент лишенных избирательных прав655 1923 г. 1924 г. 1927 г. 1929 г. 1931 г. 1934 г. В городах 8,2 5,0 7,7 8,5 4,9 2,4 В сельской местности 1,4 0,74 3,5 4,1 3,7 2,6
Институт лишения избирательных прав на основании социального или классового статуса граждан был ликвидирован с принятием Конституции СССР 1936 г. Постановлением от 14 марта 1937 г. Президиум ЦИК СССР предписал прекратить производство всех дел «о восстановлении в избирательных правах граждан СССР, лишенных этих прав по мотивам социального происхождения, имущественного положения и прошлой деятельности»656.
Избирательное право Республики Казахстан имеет свои источники -нормативные правовые акты, в которых содержатся конституционно-правовые нормы, определяющие порядок проведения выборов. К ним относятся Конституция Республики Казахстан, Конституционный закон "О выборах в Республике Казахстан", решения избирательных комиссий.
3. Принципы участия граждан в выборах
Избирательное право основано на определенных принципах, под которыми следует понимать основополагающие, руководящие начала, идеи, положенные в основу формирования выборных органов государственной власти. Наиболее важные принципы избирательного права закреплены непосредственно в Конституции. Более подробно регламентация принципов дается непосредственно в Законе о выборах.
Принцип всеобщего избирательного права не следует отождествлять с правом абсолютно всех граждан Республики Казахстан участвовать в выборах. Определенные ограничения рамок избирательного права признаются необходимыми в силу различных причин естественного и социального порядка.
Всеобщее избирательное право ограничено рядом цензов, представляющих собой требования, которым должны отвечать граждане для получения права участвовать в выборах.
Имеются общие цензовые требования, которые регламентируют активное избирательное право - право голосовать, и дополнительные требования, которые предъявляются к кандидатам на выборные должности, т. е. предписания так называемого пассивного избирательного права.
Среди общих цензов следует прежде всего назвать возрастной. Он означает признание за лицом избирательного права по достижении определенного возраста. Так, согласно Конституционному закону "О выборах в Республике Казахстан" все граждане, достигшие 18-летнего возраста, вне зависимости от происхождения, социального, должностного и имущественного положения, пола, расы, национальности, языка, отношения к религии, убеждений, местожительства или любых иных обстоятельств имеют право участвовать в голосовании на выборах. В выборах не участвуют граждане, признанные судом недееспособными, а также содержащиеся в местах лишения свободы по приговору суда.
Для пассивного избирательного права законодательство устанавливает целый ряд дополнительных требований. Так, например. Президентом Республики Казахстан может быть избран гражданин республики по рождению (не натурализованный), не моложе 40 лет (возрастной ценз), свободно владеющий государственным языком и проживающий в Казахстане не менее пятнадцати лет (ценз оседлости).
Депутатом Сената может быть избран гражданин Республики Казахстан, состоящий в гражданстве не менеe пяти лет, достигший тридцати лет, имеющий высшее образование и стаж работы не менее пяти лет, постоянно проживающий на территории соответствующей области, города республиканского значения либо столицы республики не менее трех лет.
Депутатом Мажилиса может быть избран гражданин республики, достигший двадцати пяти лет. Депутатом Маслихата может быть избран гражданин Республики Казахстан, достигший двадцати лет.
Принцип равного избирательного права означает, что каждый избиратель имеет один голос. В юридической литературе соответствующий принцип иногда определяется как "один избиратель - один голос", однако в зависимости от избирательной системы голосов может быть и больше, чем один. Важно при этом, чтобы у всех избирателей их было поровну.
Кроме этого, данный принцип означает, что все кандидаты участвуют на выборах на равных основаниях. Идеально этот принцип не выдерживается, так как избирательные округа в Республике Казахстан создаются не всегда равные. Так, согласно статье 21 Конституционного закона "О выборах в Республике Казахстан" избирательные округа образуются с учетом административно-территориального деления и с примерно равной численностью избирателей. Разница в численности избирателей в избирательных округах в пределах области, города республиканского значения и столицы республики, района, города не должна превышать 25 процентов.
Только при наличии вышеуказанных требований выборы могут считаться равными.
Первый элемент равного избирательного права - наличие у каждого избирателя только одного голоса - обеспечивается тем, что избиратель не может быть включен более чем в один список избирателей; он голосует лично; для получения избирательного бюллетеня требуется предъявление документа, удостоверяющего личность избирателя, а в списке избирателей делается отметка о выдаче избирательного бюллетеня.
Другой элемент - участие в выборах на равных основаниях - обеспечивается тем, что ни один кандидат не имеет каких-либо преимуществ перед другим кандидатом, а избирательные права всех граждан равным образом охраняются законом.
Прямое избирательное право означает, что избиратели голосуют на выборах за или против кандидата непосредственно. Этот принцип действует на выборах Президента Республики Казахстан, депутатов Мажилиса, маслихатов и органов местного самоуправления.
Непрямые выборы осуществляются через представителей (выборщиков), и они подразделяются на косвенные и многостепенные. При косвенных выборах воля избирателей опосредуется специальной избирательной коллегией, которая только для этого и создается. На основе косвенного избирательного права осуществляется избрание депутатов Сената. В выборах депутатов Сената Парламента участвуют выборщики -депутаты маслихатов соответствующих областей, города республиканского значение и столицы. Косвенные выборы применяются также и при избирании сельских акимов. В CШA вначале избирается коллегия выборщиков для избрания Президента, которая затем распускается. При многостепенных выборах воля избирателей опосредуется не особой, только для данного случая создаваемой, коллегией, а постоянно действующим представительным учреждением, для которого избрание другого органа или должностного лица является одним из полномочий, входящих в его компетенцию.
Принцип тайного голосования состоит в исключении внешнего наблюдения и контроля за волеизъявлением избирателей. Он позволяет избирателю свободно выразить свою волю. Избирателю предоставляется возможность использовать особую закрытую кабину для заполнения избирательного бюллетеня, при этом никто не должен присутствовать, в т. ч. члены избирательной комиссии.
Принцип добровольного участия в выборах означает, что избиратель сам решает, участвовать ему в избирательном процессе или нет. За неучастие в выборах для избирателя не наступает какой-либо ответственности. Далеко не во всех зарубежных государствах участие в выборах является добровольным.
Зарождение избирательной системы в СССР
Роспуск Учредительного собрания поставил перед правительством молодой страны сложную задачу – создания новой избирательной системы. Новая система должна была полностью отвечать коммунистическим задачам, обеспечивая политическое господство большевиков, и, следовательно, диктатуры пролетариата. В условиях иностранной интервенции и гражданской войны, на Съезде Советов рабочих, солдатских и крестьянских депутатов в 1918 году была принята новая Конституция, в которой отображались и новые принципы избирательной системы.
Впервые в истории мира, была введено понятие «трудовой ценз». В соответствии с этим цензом к участию в избирательной компании допускались:
- лица, которые добывают средства к существованию своим трудом;
- лица, которые заняты в домашнем хозяйстве, обеспечивают для первой категории лиц возможности производительного труда, а именно, для рабочих и служащих всех категорий и видов, занятых в промышленности, сельском хозяйстве, торговле и т.д.;
- казаки-земледельцы и крестьяне, не использующие в своей деятельности наемный труд для извлечения прибыли;
- солдаты РККА и Флота;
- граждане, которые попадают в перечень выше описанных категории, но потерявшие трудоспособность.
В конституции закреплялось и приравнивалось активное и пассивное избирательные права населения. Также, был установлен конкретный перечень лиц, которые были лишены избирательных прав. К этим лицам относились:
- эксплуататоры, использующие наемный труд для извлечения максимальной прибыли;
- граждане, имеющие нетрудовые доходы, такие как проценты с капитала и ссуд, поступления с имущества, доходы с предприятий и т. п.;
- крупные торговцы, коммерческие и торговые посредники и спекулянты;
- духовные служители церквей, монахи, служители религиозных культов;
- агенты и служащие бывшей полиции, корпуса охранных отделений и жандармов, члены царствовавшего Дома в России.
Замечание 1
В добавок ко всему действовали и традиционные ограничения. Активного и пассивного избирательного права были лишены душевнобольные, умалишенные, лица, находящиеся под опекой или осужденные после вступившего в силу судебного приговора.
В сложных политических и экономических условиях списки лиц, лишенных избирательных прав, постоянно уточнялись и дополнялись благодаря новым инструкциям, которые разрабатывали и принимали исполнительно-распорядительные органы власти и избирательные комиссии.
Становление избирательной системы
Стремление к максимально полному отражению чаяний пролетариев и крестьян упиралось в технические трудности. Различные подрядчики, содержатели извозных предприятий, владельцы кустарных мастерских вынуждены были переходить к артельным предприятиям.
В то же время законодательство стремилось отделить рабочих, крестьян и служащих. Нельзя было лишить избирательного права родителей, если они наняли няньку для присмотра за малолетними детьми и т.д.
Замечание 2
Проблема массового ограничения избирательного права в масштабах всего СССР со временем была нивелирована. Для примера, в РСФСР в 1924-1925 годах лица, лишенные избирательных прав в сельской местности, составляли 1%, а в городах – 2%. Однако, при выборах в Государственную думу в 1914-1917 годах избирательным правом обладали только 15% всего населения страны.
В новой избирательной системе СССР отражался ее классовый и интернациональный характер, который наделял трудящихся всей страны правом избирать и быть избранными в Советы всех уровней. Возрастной ценз уменьшился до 18 лет.
Особенности довоенной избирательной системы в СССР
Избирательная система СССР 1918-1936 года опиралась на опыт построения избирательной системы еще Российской империи. По форме являясь почти точной копией выборов в Государственную Думу, она имело принципиальные отличия. Главной особенностью избирательной системы СССР являлся порядок формирования избираемых органов власти. Общей в них была лишь система многоступенчатых выборов.
Выборы в СССР для крестьян были четырехступенчатые, тогда как для городского пролетариата - трехступенчатые. Использовалась пропорциональная система распределения голосов. Нижним звеном всей системы были сельсоветы, которые формировались непосредственно населением. Уже из их состава избирались представители в волостные Советы. На каждые 10 членов Совета выбирался один депутат, а в районные (уездные) - Советы один депутат на 1000 жителей, но не более 300 депутатов на весь уезд.
Следующим этапом являлись окружные, или губернские Советы, которые формировались из представителей волостных и городских съездов Советов. Избирались из расчета: 1 депутат на 5 тыс. городских или 25 тыс. сельских избирателей, но не больше 500 депутатов на всю область. Высшим проявлением избирательной власти были выборы в Всероссийский съезд Советов. Он состоял из представителей губернских (из расчета 1 депутат на 125 тыс. жителей) и городских (из расчета 1 депутат на 25 тыс. избирателей) Советов.
В советской избирательной системе всеобщность избирательного права исключала всякие эксплуататорские элементы. Сложности в получении равного положения среди неоднородного населения страны часто приводили к новым конфликтам. Приходилось заменять прямое представительство (в центральных, региональных и местных органах власти) на представительства трудовых коммун, городских и сельских.
Замечание 3
Проблемы с контрреволюционными и вредительскими элементами привели к отмене тайны голосования.
Особенно ярко были выражены противостояния, которые проявились на селе. Пользуясь малограмотностью крестьян и мягкостью судебной системы, вредительские элементы захватывали власть, а после саботировали проводимые в государстве реформы, и только пролетариат, как прогрессивный класс, смог в кратчайшие сроки вернуть страну к нормальной жизни.
В последующие после войны годы в СССР использовались разные избирательные системы: мажоритарная, пропорциональная, смешанная.
После Конституции 1918 г. следующим этапом в развитии советского права было принятие Конституции 1936 г.
В Конституции СССР 1936 года впервые в истории советских конституций выделяется отдельная глава «Избирательная система». Декларация о построении социализма «в основном» позволила внести два важнейших изменения в избирательную систему: перейти от многоступенчатых выборов к прямым и отменить ограничения классового характера, вернувшись к принципу всеобщих выборов. Кроме того, голосование стало тайным и голоса избирателей равными. В системе органов государственной власти произошел переход от системы съездов к системе Советов, непосредственно избираемых населением. Высшим органом государственной власти был провозглашен Верховный Совет СССР.
Фактически подавляющее большинство из девяти статей рассматриваемой главы Конституции раскрывают содержание перечисленных принципов. Закрепляя принцип всеобщего избирательного права, Конституция СССР 1936 года уточняла возраст избирателей - 18 лет. Это означало, что в соответствии со статьей 135 Конституции любой гражданин, достигший указанного возраста, имел право избирать и быть избранным в Верховный Совет СССР, Верховный Совет РСФСР, а также в иные нижестоящие Советы. Первоначально и положения о выборах, изданные на основе Конституции, не содержали возрастных ограничений. Однако в более поздний период (начиная с 1946 г.) в нарушение формальной логики Конституции положения вводили возрастной ценз для избрания депутатом Верховного Совета СССР - 23 года и Верховного Совета РСФСР - 21 год.
Согласно Конституции от выборов отстранялись умалишенные и лица, осужденные судом с лишением избирательных прав в качестве факультативной меры наказания. Однако и эта статья Конституции СССР допускала произвольное толкование. В частности, постановлением Президиума Верховного Совета СССР от 1 декабря 1945 года "О внесении в списки избирателей лиц, имеющих судимость и находящихся под следствием" разъяснялось, что в списки избирателей вносятся также лица, находящиеся под следствием, но не содержащиеся под стражей, если они не лишены избирательных прав. На практике это означало, что любое лицо, находящееся в следственном изоляторе или изоляторе временного содержания, лишалось избирательных прав. Такое положение сохранялось до декабря 1958 года.
Своеобразно решался вопрос с определением критерия отнесения лиц к числу умалишенных. Лишь в Положении о выборах от 9 января 1950 года впервые был определен юридический критерий - признания лица умалишенным: определение или приговор суда, основанные на соответствующих актах судебно-психиатрических экспертиз, либо представленный соответствующими отделами здравоохранения в исполкомы Советов депутатов трудящихся список, включающий лиц, находящихся на излечении в психиатрических больницах и колониях.
Конституционный принцип равного избирательного права также соблюдался не в полной мере. На практике в отсутствии законодательной регламентации разброс числа голосующих в различных избирательных округах составлял до 50 и более процентов при выборах в состав Совета Союза - одной из палат Верховного Совета СССР.
Что же касается выборов в другую палату - Совет Национальностей, то они осуществлялись по единой квоте: 25 депутатов от каждой союзной республики, 11 депутатов от каждой автономной республики, 5 депутатов от каждой автономной области и 1 депутат от каждого национального округа. Таким образом, разные по числу жителей республики, например РСФСР и Эстонская ССР, оказывались представлены равным числом депутатов. При этом, поскольку большинство автономных республик, автономных областей и все национальные округа были расположены на территории России, РСФСР в конечном счете получала большинство мест в Совете Национальностей.
Но, главным недостатком рассматриваемой избирательной системы явилось выдвижение кандидатов по производственному принципу и их избрание по территориальному. Согласно Конституции и положениям о выборах право выдвижения кандидатов принадлежало общественным организациям и обществам трудящихся: коммунистическим партийным организациям, профессиональным союзам, кооперативам, организациям молодежи, культурным обществам и союзам. А голосование за этих кандидатов происходило по территориальным избирательным округам. Поэтому избиратели в большинстве своем не имели представления о деловых и моральных качествах выдвинутых кандидатов. В этом не было особой необходимости, так как на один мандат на практике выдвигался только один кандидат.
Первые выборы в Верховный Совет СССР, проведенные по новой избирательной системе 12 декабря 1937 года, показали, что в них приняло участие 96,8 процента от общего числа избирателей. При этом за кандидатов в Совет Союза было подано в среднем 98,6 процента, а в Совет Национальностей - 97,8 процента голосов.
Верховный Совет РСФСР, в отличие от союзного, имел однопалатную структуру, поэтому выборы в его состав проходили по иной схеме избирательных округов. Первоначально один депутат в его состав избирался от 150 тысяч избирателей. Этот критерий нарезки округов требовал на каждых новых выборах изменения их границ. Во всем остальном рассматриваемые избирательные системы полностью совпадали.
Поскольку принятие Конституции СССР 1977 года не было обусловлено какими-либо кардинальными переменами в государственном или политическом устройстве Советского Союза, то и избирательная система не претерпела каких-либо существенных изменений. Как и Конституция СССР 1936 года, Основной закон 1977 года содержал специальную главу «Избирательная система», в которой в самом общем виде закреплялись принципы избирательного права, условия их реализации гражданами и основы избирательного процесса. В частности, статья 95 содержала перечень принципов избирательного права: всеобщее, равное, прямое при тайном голосовании. Как и прежде, в Конституции шла речь только о выборах в Советы.
Последующие статьи раскрывали содержание перечисленных принципов. Так, статья 96 была посвящена принципу всеобщих выборов. Из нее вытекало, что субъектами, обладающими избирательным правом, по-прежнему выступают только граждане СССР. О лицах иной государственной принадлежности Конституция не упоминала. Зато в Законе СССР от 6 июля 1978 года «О выборах в Верховный Совет СССР» указано, что «проживающие на территории СССР иностранные граждане и лица без гражданства в списки избирателей не включаются» и, следовательно, в выборах не участвуют.
В отношении граждан СССР появилась норма о включении в списки всех граждан, достигших ко дню выборов или в день выборов 18 лет и проживающих (постоянно или временно) к моменту составления списков на территории данного Совета. Норма о предоставлении права на участие в выборах независимо от срока проживания избирателей была новеллой для отечественного избирательного права.
В связи с этим предоставление гражданину возможности голосовать по месту его временного проживания может рассматриваться как определенное ослабление режима прописки, не свойственное предшествующему периоду развития советской избирательной системы.
Существенно изменились и конституционные ограничения всеобщего избирательного права. В частности, в число лиц, лишенных права избирать и быть избранными, попали только признанные в установленном порядке умалишенными. Но сам порядок их признания таковыми по сравнению с 1936 годом не изменился. Однако это не означает, что лица, осужденные судом к лишению свободы, приобрели избирательные права. На практике в исправительных учреждениях просто не создавались избирательные участки и содержащиеся в них заключенные оказывались фактически лишены избирательных прав.
Следующей новеллой Конституции СССР 1977 года было введение возрастного ценза для реализации пассивного избирательного права. Ценз для выборов в Верховный Совет СССР был снижен до 21 года, но впервые закреплен в Конституции.
В соответствии с принципом равного избирательного права Конституция наделяла каждого избирателя одним голосом и правом на участие в выборах на равных основаниях. Хотя неравенство избирателей в процессе формирования палат Верховного Совета все еще сохранялось, в отличие от Конституции СССР 1936 года, число депутатов Совета Союза стало постоянным - 750 - и равным числу депутатов Совета Национальностей, а число избирателей, представленных одним депутатом, непрерывно менялось.
В числе новелл избирательной системы 1977 года следует указать закрепление Конституцией ряда новых принципов. Прежде всего - принципа свободных выборов. Часть вторая статьи 100 гарантировала гражданам СССР и общественным организациям право на свободное и всестороннее обсуждение политических, деловых и личных качеств кандидатов в депутаты, а также предоставляла право агитации на собраниях, в печати, по телевидению и радио.
Расширился круг субъектов, имеющих право выдвижения кандидатов: наряду с организациями КПСС, профсоюзами, комсомолом и кооперативами, это право приобрели трудовые коллективы и собрания военнослужащих по воинским частям. Вместе с тем сохранялась и прежняя практика выдвижения кандидатов по производственному принципу и голосования по территориальному принципу, а также «выборов без выбора».
Следующим новым организационным принципом функционирования избирательной системы стал принцип государственного финансирования выборов (ч. 3 ст. 100). Строго говоря, данный принцип не был новым, поскольку в силу высокой централизации и бюрократизации избирательной системы в нашей стране процесс выборов никогда ранее не допускал участия в них иных источников финансирования. Однако впервые он получил конституционное закрепление лишь в Основном законе 1977 года.
Наряду с некоторым расширением прав граждан избирать и быть избранными появилось и одно дополнительное ограничение. Статья 101 гласила, что гражданин СССР не может, как правило, быть избранным в два Совета. Вместе с тем это ограничение нельзя не оценить положительно, поскольку оно ограничивало практику использования многочисленных депутатских постов в качестве бесплатного приложения к номенклатурной партийной или государственной должности.
Таким образом, существенных изменений Конституция СССР 1977 года в действовавшую ранее советскую избирательную систему не внесла.
Основная реформа советской избирательной системы началась в период перестройки. Начало ей было положено принятием Закона СССР от 1 декабря 1988 года «О выборах народных депутатов СССР».
Наиболее важные новеллы этого Закона и практика их реализации:
Один из важнейших этапов процесса выборов - выдвижение кандидатов в депутаты и обсуждение их деловых и личных качеств. В соответствии со статьей 9 Закона право выдвижения кандидата принадлежало трудовым коллективам, общественным организациям и собраниям избирателей по месту жительства и военнослужащих по воинским частям, причем количество выдвигаемых кандидатов Закон не ограничивал. Таким образом, избиратели получили право выдвижения альтернативных кандидатов. Однако, как показала практика, в 399 территориальных и национально-территориальных избирательных округах (более 25%) на выборах депутатов Съезда народных депутатов в 1989 году было выдвинуто по одному кандидату, причем в 13 округах эти выборы были признаны несостоявшимися. Причина в том, что статья 38 Закона о выборах гласила: «К регистрации представляется любое число кандидатов». А в эту формулу укладывается и сто, и один, и ни одного кандидата.
В ходе предвыборной кампании печать неоднократно сообщала о нарушении прав избирателей и кандидатов в депутаты. Многих кандидатов приглашали в действовавшие тогда комитеты КПСС и предлагали снять свою кандидатуру с голосования. Однако в ходе избирательной кампании было возбуждено лишь одно судебное дело, да и то о клевете. Дело в том, что Закон о выборах (ст. 13) содержал отсылочную норму: лица, препятствующие осуществлению гражданином (а не коллективом граждан) права избирать и быть избранным народным депутатом СССР, «несут установленную законом ответственность». Но была лишь одна статья Уголовного кодекса РСФСР (ст. 132), устанавливавшая ответственность за воспрепятствование выборам путем насилия, обмана, угроз или подкупа. Однако ничего подобного в описанном случае не происходило. А административная ответственность в Законе тогда не была предусмотрена.
Вызывает вопросы и порядок выдвижения кандидатов в депутаты, установленный Законом. Согласно статье 37 рассматриваемого Закона собрания избирателей по месту жительства по выдвижению кандидатов в депутаты созывались соответствующими Советами народных депутатов или их президиумами совместно с окружными избирательными комиссиями, тогда как выдвижение кандидатов в депутаты от трудовых коллективов производилось на собраниях (конференциях) трудовых коллективов, а от общественных организаций - их республиканскими, краевыми, областными, окружными, районными, городскими, районными в городах органами. Налицо явное неравноправие: трудовые коллективы и общественные организации выдвигали кандидатов самостоятельно, а собрания граждан по месту жительства - с ведома органов советской власти.
Закон о выборах (ст. 47) предоставлял трудовым коллективам, избирателям, общественным организациям право беспрепятственной агитации за своих кандидатов. Однако в ряде мест предвыборные собрания проводились не в соответствии с Законом о выборах, а в соответствии с действовавшим в тот момент Указом Президиума Верховного Совета СССР от 28 июля 1988 года «О порядке организации и проведения собраний, митингов, уличных шествий и демонстраций в СССР», который предусматривал получение предварительного разрешения исполкома местного Совета на проведение митинга или собрания. Нечего говорить о том, что, несмотря на предварительное согласование, исполкомы и президиумы Советов в большинстве случаев не предоставляли помещения для проведения предвыборных мероприятий, хотя Законом предусматривалось, что выборы проводятся за государственный счет.
Серьезные проблемы в ходе выборов возникали при разрешении таких вопросов, как обеспечение кворума избирателей для выдвижения кандидата. Статья 37 Закона устанавливала, что собрание по выдвижению кандидата в депутаты «правомочно, если на нем присутствует не менее 500 избирателей, проживающих на территории избирательного округа». Естественно, что в большей части округов, особенно расположенных преимущественно в сельской местности, таких помещений явно не хватало, собрать в них людей было проблематично. Как показала практика 1989 года, длилось такое собрание 10-12 часов, следовательно, проводить его под открытым небом - тоже не выход, да и как в таком случае организовать регистрацию участников?
Однако наибольшее количество критических замечаний вызвало Положение об избрании депутатов от общественных организаций. Дело в том, что в 1500 территориальных и национально-территориальных избирательных округах выборы по большей части проводились на альтернативной основе. Таким образом, вовсе не обязательно побеждал кандидат, выдвинутый соответствующим комитетом КПСС, исполкомом или иной, близкой к официальной власти структурой.
Чтобы создать «противовес» этим депутатам на Съезде, 750 народных депутатов СССР избирались от общественных организаций. По 100 - от КПСС; от профессиональных союзов СССР; от кооперативных организаций (колхозов, потребительских обществ и т. п.). И по 75 - от ВЛКСМ; от женских советов, объединенных в Комитет советских женщин; от организаций ветеранов войны и труда, объединенных Всесоюзным советом; от объединений научных работников, сплоченных соответствующими всесоюзными обществами; различных творческих союзов.
Подобный механизм выборов одновременно противоречил ряду принципов избирательного права, в том числе принципу прямого избирательного права, поскольку сами избиратели, даже входившие в состав соответствующих общественных организаций, были лишены возможности непосредственного участия в выборах, поскольку депутаты от их организаций избирались на конференциях, пленумах и съездах, проводимых в соответствии с уставом данной организации. Кроме того, принцип равного избирательного права нарушался и потому, что, например, работающая женщина, член КПСС, состоящая в рядах профсоюза, изобретатель получала право голосовать за 5 кандидатов в депутаты, а беспартийный мужчина, пенсионер, но не ветеран - имел на выборах лишь один голос.
К тому же подобные выборы противоречили всяким демократическим началам. Поясним на одном примере. На 100 мест от КПСС на январском (1989г.) пленуме было выдвинуто 100 кандидатов. То есть выборы были безальтернативные. При этом 52 человека не получили ни одного голоса «против», поскольку из участников пленума их никто не знал. При этом руководители ЦК КПСС, Правительства собрали по несколько голосов «против», в их числе - М. С. Горбачев.
Примерно по такой же схеме формировался Съезд народных депутатов РСФСР в 1990 году. Территориальные выборы проводились по мажоритарной системе абсолютного большинства, однако повторное голосование и уж тем более повторные выборы проводились в минимальном числе избирательных округов. Тем не менее, Съезд народных депутатов РСФСР ни разу не собрался в полном составе, поскольку постоянно в каком-либо округе проводились довыборы в связи с выбытием депутата.
Описанная избирательная система также не была идеальной. Но это была последняя избирательная система советского типа в нашей стране. По сути она уже несла в себе элементы переходной, постсоветской избирательной системы - альтернативные выборы, голосование по месту жительства, возможность выдвижения неограниченного числа кандидатов.
В результате ее действия в нашей стране впервые был создан представительный орган государственной власти. Это был самостоятельный, независимый орган власти, а сделали его таковым избиратели и депутаты.
ТЕМА 5. Понятие и принципы избирательной системы Российской Федерации.
5.1.Понятие избирательной системы. Характеристика избирательной системы РФ.
5.2.Важнейшие принципы избирательного права: всеобщность, равенство, добровольность, прямого и тайного голосования.
Похожая информация.
избирательный право государственный политический
Развитие российского избирательного права шло по мере принятий Конституций, в истории нашего государства их было пять: это Конституции 1918, 1924, 1936, 1977 и 1993 годов.
Принятие каждой из них знаменовало существенные изменения в жизни общества, подводило итог предшествующему развитию, определяло, как правило, качественно новый этап в истории развития государства, отражало утверждение новых концепций или углубление и развитие прежних.
Избирательное право в Конституции РСФСР 1918 года.
Российскому самодержавию был чужд сам принцип выборности государственных органов. Царизм не мог прямо лишить избирательного права трудящихся. Но он сделал все, чтобы ограничить их представительство. Главным средством для этого являлся имущественный ценз. Закон подробно и скрупулезно перечислял, какие имущество, доходы, квартиру нужно было иметь, чтобы было возможно получение права голоса. Если же ни того, ни другого, ни третьего в нужном объеме не было, - не было и избирательных прав.
Коммунистическая партия, готовя штурм самодержавия, выдвинула лозунг демократической республики, конституция которой должна была предусматривать и демократическую избирательную систему. Программа РСДРП требовала всеобщего, равного и прямого избирательного права при тайном голосовании.
В июле 1918 года собрался V Всероссийский съезд Советов. Главным итогом его работы стало принятие Конституции, которая законодательно оформила установление диктатуры пролетариата в форме советской власти Смоленский М.Б. Конституционное (государственное) право России [текст]: учебник. - М.: МарТ, 2008. - 224 с.. Подчеркивалось, что диктатура пролетариата имеет целью подавление буржуазии, уничтожение эксплуатации и построение социализма. В Конституции закреплялось федеративное устройство страны и ее название - Российская Социалистическая Федеративная Республика (РСФСР).
Россия объявляется Республикой Советов рабочих, солдатских и крестьянских депутатов. Вся власть в центре и на местах принадлежит этим Советам.
Основной Закон закрепил принцип всеобщего для трудящихся избирательного права. Статья 64 подчеркивает отсутствие для трудящихся таких цензов, как вероисповедание, национальность, оседлость и т.п. Устанавливается для них лишь один, естественный ценз - возрастной, притом очень низкий - 18 лет. Ст.64 Конституции РСФСР 1918 года. Больше того, закон разрешает понижать и эту возрастную норму. Очень широко трактуется и отсутствие национального ценза. В развитие ст. 20 специально подчеркивается, что избирательными правами пользуются не только граждане РСФСР, но и трудящиеся иностранцы.
Конституция конкретизирует понятие “трудящийся”, давая точный перечень граждан, которые обладают избирательными правами. Сюда относятся рабочие и служащие всех видов и категорий, крестьяне, не пользующиеся наемным трудом с целью извлечения прибыли, военнослужащие, трудящиеся, потерявшие трудоспособность. Руководствуясь интересами рабочего класса в целом, Российская Социалистическая Федеративная Советская Республика лишает отдельных лиц и отдельные группы прав, которые используются ими в ущерб интересам социалистической революции.
Итак, Конституция РСФСР 1918 г. явилась первой Советской Конституцией, первой в истории человечества Конституцией социалистического государства. Характер Конституции как закона эпохи диктатуры пролетариата проявляется в особенностях закрепленной в ней демократии - демократии для большинства и против меньшинства, в объеме демократических прав и свобод, в особенностях обязанностей советских граждан. Он проявляется также в специфике конструкции государственного механизма, в избирательном праве.
Конституция РСФСР 1918 г. действовала недолго - всего семь лет. В 1925 г. она была заменена новым Основным Законом Российской Федерации, а годом ранее, в 1924 г. была принята первая Конституция СССР.
Избирательное право в Конституции СССР 1924 года.
Объединение в 1924 году РСФСР с другими советскими республиками (создание Советского Союза) привело к изменению государственного устройства.
Конституция СССР 1924 г. не похожа на другие советские конституции. В ней нет характеристики общественного устройства, нет глав о правах и обязанностях граждан, избирательном праве, местных органов власти и управления. Все это отражено в республиканских конституциях. Главный смысл Конституции СССР 1924 г. -- конституционное закрепление образования СССР и разделения прав Союза ССР и союзных республик.
Вместе с тем произошло изменение инструктивных актов о лишении избирательных прав в сторону уточнения или введения новых социальных категорий, подпадающих под данную меру наказания, было теснейшим образом связано с политической ситуацией в стране, с поиском и нейтрализацией очередных врагов Советской власти. В 1927 году в РСФСР было более 2 млн. лишенных избирательных правАстафичев П.А. Избирательное право России: современное состояние и перспективы развития. Орел: Изд-во ОРАГС, 1999. . Лишение избирательных прав кормильца автоматически причисляло к лишенцам всех материально зависимых от него членов семьи.
Лишенец не мог избирать и быть избранным в руководящие государственные и партийные органы, общественные организации. Лица, лишенные избирательных прав, не имели возможности занять любую должность, а также учиться в средних специальных или высших учебных заведениях.
Избирательное право в Конституции СССР 1936 года.
В 1936 г. была принята новая Конституция СССР, завершившая большой этап государственного строительства. Главным при выработке проекта было привести Конституцию в соответствие с новой социально-экономической реальностью и перейти к принципу равных политических прав всем гражданам. Конституция 1936 года законодательно закрепила победу социалистических общественных отношений.
Конституция СССР 1936 г. не содержала программных положений. Она состояла из 13 глав, включающих 146 статей. Глава I утверждала существование в СССР двух дружественных классов: рабочих и крестьян. Политическую основу СССР составляют Советы депутатов трудящихся, а экономическую основу -- социалистическая система хозяйства и социалистическая собственность на орудия и средства производства. Конституция предусматривала две формы социалистической собственности -- государственную (всенародное достояние) и колхозно-кооперативную.
В главе X закреплялись основные права и свободы граждан СССР: право на труд; на отдых; на материальное обеспечение в старости, а также в случае болезни и потери трудоспособности; право на образование; равноправие граждан СССР независимо от пола, национальности и расы; свобода совести, слова, печати, митингов и собраний, уличных шествий и демонстраций, неприкосновенность личности, жилища, тайна переписки, право граждан СССР на объединения в общественные организации: профсоюзы, кооперативные объединения, организации молодежи, спортивные и оборонные организации, культурные, технические и научные общества.
Глава XI Конституции была посвящена избирательной системе СССР. Впервые был утвержден принцип "один человек -- один голос" (не участвовали в выборах умалишенные и лица, осужденные с лишением избирательных прав). Избирательное право предоставлялось гражданам СССР с 18 лет. Право выдвижения кандидатов в депутаты давалось общественным организациям. Каждый депутат обязан был отчитываться о своей работе, и мог быть в любое время отозван по решению большинства избирателей.
В 1936 году избирательные права были предоставлены всем лишенцам. Конституция преобразовала Советы рабочих, крестьянских и красноармейских депутатов в Советы депутатов трудящихся и отменила ограничения избирательного права для лиц, которые в прошлом эксплуатировали чужой труд.
Таким образом, Конституция СССР, принятая 5 декабря 1936 года, законодательно установила всеобщность выборов для всех граждан страны, достигших 18 лет, независимо от их социальных различий, в том числе имущественного положения и прошлой деятельности.
Избирательное право в Конституции СССР 1977 года.
Следующая Конституция СССР была принята 7 октября 1977 г. Закрепляя однопартийную политическую систему, она вошла в историю как «конституция развитого социализма».
Особенностью Конституции 1977 г. надо считать и отражение в ней категории полновластия народа. Предшествующие основные законы говорили о принадлежности власти «всему рабочему населению страны» Cт. 10 Конституции РСФСР 1918 года., «трудящимся города и деревни» Ст.3 Конституции СССР 1936 года.. Конституция 1977 г. впервые записала, что «вся власть в СССР принадлежит народу» Ст.2 Конституции СССР 1977 года.. Кроме того, Конституция фиксировала как государственные, так и общественные формы народовластия. Она говорила не только об осуществлении народом принадлежащей ему государственной власти через Советы, но также предусмотрела участие в управлении государственными и общественными делами общественных организаций и трудовых коллективов.
Конституция сказала о возможности вынесения наиболее важных вопросов государственной жизни на всенародное обсуждение, а также постановки их на всенародное голосование (референдум). За гражданами закреплялось право участвовать в управлении государственными и общественными делами, обсуждении и принятии законов и решений общегосударственного и местного значения. Также было отменено такое наказание, как лишение избирательных прав.
Брежневская конституция была шагом к правовому государству; она приближала закон к обычаям судебной практики и понятиям о социалистической законности и пролетарском интернационализме, господствовавшим тогда в СССР.
Избирательное право в Конституции РФ 1993 года.
Этот раздел следует начать с того, что Конституция РФ, принятая всенародным голосованием 12 декабря 1993 года, и вступившая в действие 25 декабря того же года, отпраздновала в 2013 году свое двадцатилетие.
Конституция РФ базируется на 2 основных принципах: 1) верховенства Основного Закона; 2) прямого действия конституционных норм.
Верховенство конституционных норм означает, что Конституция РФ 1993 г. действует на всей территории РФ. Этот принцип отражается и в федеративном устройстве РФ. Несмотря на то, что субъекты РФ наделены правом принимать собственные конституции (уставы), все же действие этих нормативных актов ограничивается территорией субъектов, тогда как Конституция РФ распространяет свое действие на все субъекты одновременно.
Верховенство Конституции РФ означает ее высшую юридическую силу, т.е. все принимаемые на территории РФ нормативные акты (независимо от того, являются ли они федеральными или приняты только в отдельных субъектах РФ) должны соответствовать конституционным нормам. Поэтому Конституцию РФ можно назвать первоосновой всей правовой системы России.
Принцип прямого действия означает, что конституционно-правовые нормы действуют на территории РФ не опосредованно, а напрямую, непосредственно, т. е. соблюдение конституционных норм не должно ставиться в зависимость от каких-либо обстоятельств.
Структура Конституции Российской Федерации состоит из краткой преамбулы, двух разделов, причем первый из них разбит на 9 глав.
В новой Конституции РФ избирать имели право лица, достигшие 18-летнего возраста:
С 18-летнего возраста можно избираться депутатом местного совета;
С 21 года- депутатом Государственной Думы;
С 35 лет- Президентом страны.
Некоторые граждане были ограничены в праве избирать и быть избранным:
Лица, признанные судом недееспособными;
Выборы депутатов в Государственную Думу проводились по смешанной избирательной системе -- на основе сочетания территориальных одномандатных округов (мажоритарная система) и пропорционального представительства, но общефедеральному избирательному округу Федеральный Закон от 21 июня 1995г. № 90-ФЗ «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания РФ».. При этом вся территория Российской Федерации в ее субъектах была разделена на 225 одномандатных округов. Эти округа должны были отвечать следующим требованиям: на территории субъекта Федерации должно было быть не менее одного округа, должно было соблюдаться равенство по числу избирателей и территориальное единство. Общефедеральный избирательный округ по выборам в Государственную Думу включал в себя всю территорию Российской Федерации. Депутаты по этому округу избирались по системе пропорционального представительства, т. е. не индивидуально, а в составе списков избирательных объединений (партий, движений и их блоков).
При выборах Совета Федерации первого созыва образовывались двухмандатные избирательные округа на территории каждого субъекта Федерации независимо от численности избирателей.
Следующим принципиальным моментом в избирательном процессе является организация финансирования выборов. Новое законодательство допускает использование, как государственного финансирования выборов, так и средств из негосударственных источников. Бюджетные средства используются непосредственно избирательными комиссиями, а определенная часть передается избирательным объединениям и кандидатам в депутаты. Избирательные объединения и кандидаты в депутаты вправе создавать собственные избирательные фонды для финансирования предвыборной агитации.
Таким образом, в советский период была проделана большая работа по созданию научной базы для анализа механизма формирования выборных органов государственной власти.
Для становления демократической избирательной системы необходимо не только совершенствование избирательного законодательства, но и конституционное закрепление основных принципов избирательного права: принципа равных выборов, принципа альтернативности, принципа независимости избирательных комиссий. Эти важнейшие принципы должны составлять основу постоянно совершенствующегося избирательного законодательства.
